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从监管历史看融资租赁强监管的力度和效力(中)
发布来源: 现代租赁网是您入门工作的网站 发布时间:2020-10-11

       《现代租赁》网与微信公众平台同步发布首发日期:2020年9月8日

(接上集)

第四章 中国入世(WTO)后租赁监管的变化

  2001年12月11日中国正式加入世贸组织,按照WTO的入世要求,中国要进一步深化改革。融资租赁受此影响也发生重大变化。外资、金融、服务贸易都要对外开放。

  一、外资金融租赁公司到底是“外资金融机构”还是“外资企业”

  虽然“入世”要求金融开放,但开放步伐非常缓慢,乃至外资银行在可以中国设立“分行”,却不能设立金融租赁公司。虽然监管部门口头和行为都把金融租赁作为“金融机构”监管,但在内心深处,依然不把他们当做存粹“金融企业”对待。他们把外资金融机构的金融租赁租赁公司准入,看作是“外资企业”的准入,而不是“外资金融机构”的准入。

  按当时国家的外资政策,外资股东超过25%的股份,就属于在华境内“外资企业”。而外资企业在国务院职能分工中属于外经贸部监管。因此在后来审批有外资股份的金融租赁公司时,外资股份不能大于25%。

  二、政策出台方式转变

  自租赁会计准则出台之前,包括融资租赁“四大支柱”政策法律法规,都是在业界的努力呼吁下基本建立。从那以后的有关融资租赁政策出台,多是从上而下进行的。既:由上面定调,征求下面行业意见,调整后出台。后面的“营改增”税收政策、融资租赁合同司法解释和本轮的强监管政策都是以这种方式出台的。

  三、融资租赁立法

  2003年租赁业中的人大代表有人呼吁给融资租赁立法。人大财经委开启了融资租赁立法程序。《融资租赁法》立法触动了14个国家部委,在国内外进行了广泛深入的调查研究。遗憾的是在最终时刻被人大法工委叫停。理由是:国外通常通过民法立法,包括了融资租赁的法律条款。中国虽然民法尚未健全,但在民法系列的《合同法》中已经包含了融资租赁专章,没必要再单独立法。

  虽然立法失败,但扩大了融资租赁在中国的影响。如今《民典法》出台,弥补了融资租赁单独立法的遗憾。日后银监会允许银行参入股金融租赁公司,也是源自立法调查后受到的启发。

  四、政体进一步改革

  2003年国家配合入世要求进行体制改革,尽量减少计划经济的管理模式,向中国特色市场经济转变。3月份各与商务有关的部委合并改制成“商务部”。融资租赁业的管理部门从“外经贸部”撤销后成建制转移到商务部。融资租赁监管部门从此由商务部监管。

  2003年4月25日金融监管的职能从人行剥离,由新设立的银监会负责监管,金融租赁业的监管部门由人行转为银监会。从此国家主权信用的发钞银行不在承担金融监管不利的赔偿责任。

  2004年2月1日实施的《中华人民共和国银行业监督管理法》把对金融租赁的监管和审批纳入法律的行政许可范围。

  2004年4月6日新修订的《中华人民共和国外贸法》实行外贸经营主体备案登记制,取消对外贸经营权的审批权。商务部审批融资租赁的权力被消弱一半。只剩下对外资企业准入的审批。

  2004年7月1日起《行政许可法》出台。融资租赁企业的监管和审批理应须需要得到人大或国务院的行政许可。但不知何故,商务部对融资租赁的监管和审批只是延续历史,并没有见到行政许可的相关文件。

  由于内资金融租赁不批新公司,多家内资企业通过行业组织呼吁多部委审批设立融资租赁公司,每当事情有进展的适合就遇到国家体制改革,主管部门频繁更迭。原来说好准备审批内资融资租赁公司的政策,一到关键时刻都因主管部门消失而无人问津。

  《行政许可法》出台后融资租赁业的审批一直没有得到人大或国务院的授权,错失了行政审批的法律许可的确认机会。

  五、内资租赁公司审批政策出台

  2004年10月22日《商务部国家税务总局关于从事融资租赁业务有关问题的通知》。相当于对融资租赁公司监管的第二版。因没有行政许可授权,商务部与国家税务总局联合以“试点”方式对内资融资租赁公司进行准入审批。

  这些待批企业前身必须是有多年从业经验的(传统)租赁公司。批准后的内资融资租赁公司不能开展:吸收存款或变相存款;向承租人提供租赁项下的流动资金贷款和其他贷款;有价证券投资、金融机构股权投资;同业拆借业务等金融业务。

  这些政策显然不在商务部监管的管辖范围。不说错位监管,至少是无效监管。但也说明一个问题:商务部不认为融资租赁企业是金融企业,不能做金融业务。实事证实:企业根本没有按照监管文件限定的事项去做。因监管错位,故监管结果证明既无功能也无效果。强监管政策若犯同样错误也会得到同样结果。

  不管怎样,内资融资租赁公司对从事各种先进或适用的生产、通信、医疗、环保、科研等设备,工程机械及交通运输工具(包括飞机、轮船、汽车等)租赁业务的企业参与试点工作。被推荐的企业经商务部、国家税务总局联合确认后,纳入融资租赁试点范围。

  试点试了10多年依然没有转正。《行政许可法》如同虚设。这大概也算作是中国特色的监管了。因“名不正,言不顺”租赁公司出现问题也没人负责,最终导致国家更换监管部门。

  不管怎样,中国的融资租赁从此形成三足鼎立状态。监管上相对外商投资企业的监管相对严一些,准入条件还是比较谨慎,有些地方政府将部分权力下放到地方租赁行业一级协会。不像金融租赁公司的准入审批那样长期不批新机构。有些申办后不经营的融资租赁公司被撤销,“空壳”企业在这个领域相对少一些。

  六、外商投资租赁公司监管政策出台

  2005年1月21日商务部出台《外商投资租赁业管理办法》,原来的“暂行办法”转正,相当于对融资租赁公司监管的第三版。主要增加了设立外商独资或中外合资的租赁公司或融资租赁公司的审批事项。在此之前,传统的租赁业是不允许外资进入,各类租赁公司都不允许外商设立独资企业。

  2003年时也有特例。国外某500强企业经过总理特批,在中国率先成立(传统)租赁公司(俗称经营租赁公司,法律没有这方面的转移名词)。因开办融资租赁业务被罚,结果生气退出。

  在他们眼里,传统租赁与融资租赁,本身没有什么太大的区别,都是设备租赁。只不过租赁物所有权最终可转移、可不转移给承租人。中国的融资租赁与国外发达国家的租赁完全不接轨。监管理念的不同,影响了外资对行业的准入兴趣。

  《外商投资租赁业管理办法》唯一与监管有关的条款:为防范风险,保障经营安全,外商投资融资租赁公司的风险资产一般不得超过净资产总额的10倍。风险资产按企业的总资产减去现金、银行存款、国债和委托租赁资产后的剩余资产总额确定。

  监管主调依然是带有金融性质的商贸公司。因为准入门槛较低,注册资本和实缴资本差距较大。但并没因此受到工商行政管理部门的严格监管。大量内资企业利用在境外的“分公司”,回国与母公司合资变身外资企业。虽然监管政策对外资的经营规模有限制,但谁去核查,外资企业的真实性?有些人在网上查到与自己无关的境外企业,也成功用来办理合资公司。监管环境如此宽松,大量的“空壳”公司都是在这个领域产生的。

  七、金融租赁监管二次改版

  从1995年到2007年,金融租赁监管部门没批1家新的金融租赁公司。当时有个说法:一项行政许可13年不用,就可取消该行政许可。加上金融租赁公司第一次通过民营机构重组后,经营状况并不理想,因此修改了第一版的《金融租赁公司管理办法》,允许银行独资或参股金融租赁公司。

  2007年2月1日《金融租赁公司管理办法》主要变化是允许“中国境内外注册的具有独立法人资格的商业银行”设立金融租赁公司。从此银行系金融租赁公司的发展一发不可收拾。

  以“类信贷”的回租为主业,虽然扩大了融资租赁在社会上的影响,解决了08年世界级“金融海啸”对大型国企央企的冲击,受信贷规模限制不能扩大贷款的问题。但也带偏了全行业的健康发展路,甚至导致一些厂商租赁公司都脱离信用销售的直租主业,热心于“以钱生钱”回租业务。钱都能生钱,谁还关心实体生产呢?

  这里再一次验证:监管的政策正确与否,直接影响产业的发展方向。当我们讨论融资租赁业路走偏的时候,除了企业自身的原因外,与监管部门的政策引导不无关系。

  八、金融机构被编码

  2009年11月30日,中国人民银行调查统计司以银发[2009]363号文件发布《金融机构编码规范》,“首次明确了我国金融机构涵盖范围,界定了各类金融机构具体组成。金融租赁就在其中。凡是纳入编码的机构都可以得到银监会颁发的《金融许可证》,开办相关的金融业务。融资租赁虽在金融业,但未获金融机构编码的机构,不能开展金融许可的业务,只能算是类金融企业。

  九、《合同法》司法解释出炉

  自从包含融资租赁专章的《合同法》1999年10月1日生效后,大家一直期盼与之相配的融资租赁合同司法解释随后出台,以替代原来为应急出台的“准司法解释”《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》。

  直至14年后的2013年11月25日《最高法关于审理融资租赁合同纠纷案司法解释》才正式出台,但取消了“准司法解释”中第十项“在租赁合同履行完毕之前,承租人未经出租人同意,将租赁物进行抵押、转让、转租或投资入股,其行为无效,出租人有权收回租赁物。并要求承租人赔偿损失。因承租人的无效行为给第三人造成损失的,第三人有权要求承租人赔偿。”被废止,感觉在司法地位上租赁公司被动了许多。

  因为多数企业希望把融资租赁做成类信贷,出台司法解释前最高院征求行业意见时,对租赁物的法律界定争论比较大。业界总希望可做租赁标的物的范围越宽,可做的“类信贷”范围越广。立法部门说服不了业界。又因行业监管政策、租赁会计准则和税收政策中都对租赁物的标的范围做了规定,因此没有写入司法解释中。但在实际判案中,凡租赁标的物不是设备的纠纷案,租赁公司多是败诉。

  有时候,制定政策的部门与业界争论不清时,他们会本着不和大多数人争论的原则,采取自己认为合适的方式处理问题。这时业界千万不要以为在争论中取得了“胜利”。人家认为该坚持的还是会坚持下去。

  本轮强监管政策出台也是如此。在出台前在全社会征求了各方意见。正式出台后,他们坚持的内容基本没改。

  十、物权法出台

  2007年10月01日人大颁布《中华人民共和国物权法》租赁物的所有权分为“占有、使用、收益、处分”四大权能,其中前三种组成“用益物权”。用益物权是所有权人(出租人)按照承租人支付租金的承诺,在出租人权属的租赁物件上设立给承租人的。这改变了人们对承租人只有租赁物使用权的简单概念,他们同时也拥有租赁物的“用益物权”。

  有法律界权威人士认为融资租赁是“担保物权”,笔者不认同这样的解释,在新出的《民法典》中也找不到那样的法律依据。在依法办案的情况下,业界没必要为此担心什么。

  十一、营改增的冲击

  2011年11月16日财政部国家税务总局出台财税[2011]110号文关于印发《营业税改征增值税试点方案》的通知,开启了全国、全产业营业税改增值税的进程。融资租赁作为试点行业,开启了从征收营业税(生产型增值税)改为征收(消费型)增值税的税制改革。

  “营改增”初期出台的政策几乎扼杀了售后回租业务,并把差额纳税作为一种(有可能随时取消的)优惠政策出台。经过业界与税务部门多轮较量,直至2013年12月30日出台的财税[2013]121号《关于铁路运输和邮政业营业税改征增值税试点有关政策的补充通知》,才算结束与税务部门的博弈。

  融资租赁的标的物限定在“有形动产”范围内,享受融资租赁税收政策的企业必须经过税务部门认定的前置审批。差额纳税作为永久政策执行,回租业务则按照类似信贷征税及开不可抵扣增值税发票。

第五章 十八大后的监管动态

  2012年11月8日召开的中国共产党第十八次全国代表大会,制定了国家进一步深化经济体制改革的决策。这轮改革深度之广,力度之大是前所未有,对融资租赁的影响也是前所未有。

  一、第一部融资租赁公司监管政策出台

  2013年9月18日商务部出台《融资租赁企业监督管理办法》,统一了融资租赁公司内外资的统一审批管理。文中监管指标比以前增加了许多。其中有许多金融业务方面的限制条款。新出台的强监管政策中许多条款都是采自这个管理办法。

  非金融监管部门监管金融业务,必定无效。融资租赁公司非法集资、乱放贷的情况并没有得到制止(e租宝事件就是该文发布以后出现的)。否则也不会有国务院更换部门,实行强监管的事情出现。

  二、第三版《金融租赁公司管理办法》出台

  2014年3月13日《金融租赁公司管理办法》中国银监会令 2014年第3号主要变化是“第八条 金融租赁公司的发起人包括在中国境内外注册的具有独立法人资格的商业银行,在中国境内注册的、主营业务为制造适合融资租赁交易产品的大型企业,在中国境外注册的融资租赁公司以及银监会认可的其他发起人。”

  该文出台至今6年过去,没见一家外资金融机构投资金融租赁公司。曾经有一家银行系金融租赁公司吸收过国外股东24.9%的股份(避嫌股份超过25%以上属于外商投资企业)。经过几年的业务经营,外方不认为“类信贷”的回租业务是真实的融资租赁。要做信贷,外资在华银行就可以直接做,没必要专门设立金融租赁公司。而后外资股东也撤出金融租赁业。

  国外的厂商都有自己的金融公司或财务公司,可以直接设立外商独资融资租赁公司,没必要受中国“严格的金融监管”。强监管政策出台,他们也被动地划到被强监管的类金融企业范围。

  三、国务院首次特别关注融资租赁业

  2015年8月31日、9月1日国务院先后两天分别出台了《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》和《国务院办公厅关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》。该意见出台后并没有让业界感到振奋,反而有些错愕:融资租赁居然被分为两个“产业”!

  实际上早在2015年06月04日国家统计局颁布的《生产性服务业统计分类》(2015版)把融资租赁划归16大类“生产性租赁服务”项下的“融资租赁服务”名下的“金融租赁服务”。并标明:“人民银行、银监会批准成立的金融租赁公司和国务院商务主管部门批准成立的融资租赁公司均包含在此类”。14大类的“金融服务”见不到各类租赁公司的身影。

  当时统计局把金融租赁公司与融资租赁公司作为“生产性服务”同类的租赁企业分类,却又标出两个审批部门。国务院出台这两个文是要厘清他们之间不同机构性质。2019年国家统计局做出纠正:金融租赁公司与融资租赁公司同为金融业,在小类上有所不同。前者是金融机构,后者是非金融机构的类金融产业。日后的监管主体都不一样。前者是银保监会,后者是地方金融管理局。

  国务院出台的两个文同时提出:中国的融资租赁市场渗透率长期偏低,以及对融资租赁企业的监管要重在“事中、事后”。说明国家高层对融资租赁全行业的弱点看的还是比较准。从那以后国家对融资租赁的监管不仅没有宽松,反而越来越严,直至出台强监管政策。尽管如此,租赁市场渗透率并没因此大幅度提高。

  四、外商投资由审批制改备案制

  2016年9月3日,十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》,将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项,由审批改为备案管理。虽然商务部的权力被压缩,但在《外商投资产业指导目录(2015年修订)》中,融资租赁依然在审批范围内未曾改变。

  五、产业划分融资租赁首定金融业

  2017年9月29日,国家统计局颁布《国民经济行业分类(GB/T 4754—2017)2017版》首次将融资租赁行业纳入金融业的“融资租赁服务,指经银行业监督管理部门或商务部批准,以经融资租赁业务为主的活动”。从行业分类中认定了融资租赁的市场准入审批部门。

  六、负面清单制度出炉

  2018年12月21日国家发展改革委 商务部文“联合颁发改经体〔2018〕1892号关于印发《市场准入负面清单(2018年版)》的通知”文中指出:全面实施市场准入负面清单制度是党中央作出的重大决部署。党的十八届三中全会提出“实施统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。

  负面清单的基础建立在国家产业划分内。既然融资租赁业的产业划分为金融业,自然就纳入负面清单范围内。

  《市场准入负面清单(2018年版)》“银行业(含分支机构)及非银行金融机构(含分支机构)设立、变更、终止审批”,“融资租赁公司及其分支机构设立、变更、终止及业务范围审批”在负面清单内。

  2019年国家公布的《市场准入负面清单(2019年版)————许可准入类》“银行业(含分支机构)及非银行金融机构(含分支机构)设立、变更、终止审批”,“融资租赁公司及其分支机构设立、变更、终止及业务范围审批”均由银保监会审批。在负面清单内。金融租赁的准入在负面清单内。

  外资在华融资租赁公司就这样被改革开放到金融业来,与内资企业享有同等政策待遇,接受同样金融强监管。

  七、外资三法三合一

  2019年3月18日出台的《中华人民共和国外商投资法》彻底取代“外资三法”《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》。最大关注点是“国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。”外资进入融资租赁已在负面清单内,需要审批才可进入。

  新出台的强监管政策没提到融资租赁准入时的审批问题。但在此之前北京金管局出台的《北京市融资租赁公司监督管理指引(试行)》包含了设立了融资租赁准入门槛的条款。他们对融资租赁公司不仅要“事中、事后”监管,还要进行事前审批。但已经不再分区分在内资、外资租赁企业,享有同等国民待遇。

  八、《民法典》统一九大民法

  2020年出台《中华人民共和国民法典》该法自2021年1月1日公布之日起施行。

  《民法典》出台前曾传出“九民纪要”,其中某法律权威把租赁给承租人的用益物权解释成“担保物权”曾引起业界的波动。“九民纪要”是《民法典》出台前最后一次整合9大民法,纪要中的许多说法并没有写入《民法典》,业界没必要为此纠结。遇到法律纠纷一定要“依法”判案。司法时不会以对融资租赁不那么了解的某权威人士不成熟发言,作为司法判案依据。

第六章 强监管政策出台前后的相关形势

  一、强监管政策出台背景

  改革开放初期一切都那么新,国务院职能管理部门对融资租赁到底如何监管,谁都不知道。只能随行业的发展和外部环境的改变,走一步,看一步。到底需要管什么,怎么管,还需根据实际情况而定。可以说监管从放任到强监管是是根据行业的发展衍生而来。

  (一)金融整顿大环境

  随着金融的无序创新,类金融的疯狂操作,给国家金融体系的安全带来巨大风险。面对混乱的金融环境,国家高层认为:所有“类金融”企业都要纳入金融监管。

  银保监会与原不属于金融业的融资租赁业无冤无仇,不会平白对融资租赁业实行强监管。融资租赁业只是他们新增监管的7+4个行业之一。核心问题就是堵住变相无序放款和吸收存款的金融体系“缺口”。

  强监管政策来自国家高层顶层设计,这是国家大政方针,是个系统工程。不能一蹴而就。因为是循序渐进地进行的,业界在疯狂创新中并没有感受到强监管的逐步到来。或者知道迟早要走这一步,但浮躁的“急功近利”的心态抑制不住“创新”的浪潮,“明知山有虎,偏向虎山行”。 

  (二)设立地方金融监督管理局明确监管范围(7+4)

  国家开始对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等类金融机构实施监管,实施有史以来的金融监管。同时强化对投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等也进行监管。这就是所谓的监管7+4政策。在这个范围内的企业都要被强监管,实质上就是要对其进行大规模治理整顿。

  (三)租赁经营大放任引来强监管

  融资租赁的监管从放任到强监管,从重审批到重事中事后监管是历史发展的必然趋势。

  融资租赁业脱离主业把租赁服务实体经济做成服务虚拟经济且不断出问题,是行业缺乏自律引来的结果,引来金融监管部门强监管是必然的成因。把融资租赁做成“类信贷”似乎不是错,至少金融监管部门认识的融资租赁就是类信贷。但要在租赁公司的融资渠道和放贷对象上违规操作,就是最大的问题,也是强监管的主因。

  计划经济向市场经济转型中,国家管理层常出现“一管就死,一放就乱,矫枉过正,一刀切”的现象不一定是好办法。但在对融资租赁的监管认知不足,监管能力有限的情况下,采取“大刀砍斧”的方式强行监管也是一种无奈。宁愿让类金融死,也不能让国家金融体系乱。如若监管部门都这种心态,那么融资租赁业很难再有翻身之日。

  (四)放任监管引来强监管

  在商务部门的人看来,融资租赁就是普通的信用销售。虽带有金融的成分,但租赁公司本身不具备金融的融资和放贷能力,还是是一种商贸服务公司。监管部门对融资租赁业的监管,长期以来基本处于放任管理的状态。也因如此,融资租赁公司自生自灭,监管部门不承担监管不利的经济责任。

  但租赁行业路走偏,监管部门还不管(经营行为跨行业,监管部门已经管不了),这就有问题了。这次强监管政策把责任下放到地方,落实到具体的人头,就是要解决监管不利没人负责的现象出现。

  二、业界的经营乱象引起监管高层的注意

  融资租赁企业被强监管总觉得有点冤。在抱怨监管过严时也要反省自己过去的行为。

  1、树大招风

  在类信贷的刺激下,融资租赁额和新增机构呈几何爆炸似增长,必然会引进高层监管部门的注意。如果租赁市场渗透率也随之增长,应该是件好事。但结果恰恰相反。这种“招风”结果就是“招祸”。

  2、暴雷不断

  因为融资租赁公司的业务重点放在“以钱生钱”的类信贷上,忽略了贸易环节的风险和随意变更租赁标的物范围,故造成业界经营不善,暴雷事件不断出现,且一出问题就牵扯一串租赁公司。这都是急功近利,懒于创新的心态,相互模仿,互相串通,没整到社会资源反而把业界“二把刀”都整合在一起造成的。

  这得罪了背后的“金主”——金融体系内的金融机构,引来了外界对融资租赁宣传如何好的质疑。

  路走偏了,融资租赁的好处自然就随之消失。虽然拿融资租赁本源说事,但做时确是另一种操作,出问题成大概率事件。

  3、败诉不少

  近几年融资租赁纠纷案如果租赁额增长一样呈几何状态增长,且败诉案增多。说明业界在融资租赁的操作中不规范的问题太多。因此也是这次整顿的重点。再不治理,不用靠外界力量,自身就被自己的无能压垮了。

  4、租赁牌照成为商品

  在整顿融资租赁业时,初期调查就发现业界70%以上的企业是空壳公司,经营牌照在融资租赁业成为买卖商品,权力“寻租”之风不止。网上四处叫卖融资租赁牌照,不会做租赁的人出借融资租赁牌照,承租牌照的人胡乱经营更是肆无忌惮,徒增融资租赁业的无序经营乱象。

  在行业走偏后,对融资租赁依然放任监管、监管不利,前任监管部门有着不可推卸的责任。本轮强监管被国家转移到地方金管局,可以说是对前任监管不利的责任是一种解脱。

  因审批制依然存在,租赁牌照能否继续成为商品有待观察。目前网上叫卖融资租赁牌照的比以前少了许多。从强监管政策上看,从机制上给倒卖租赁牌照的人机会不多,这些叫卖者更多的是忽悠对融资租赁不了解且急于想进入这个领域的企业。在强监管整顿期,还想得到融资租赁牌照的企业应该是凤毛麟角。

  5、对金融系统产生的影响

  业界最严重的问题恐怕是变相吸收存款、变相给国家限制贷款的部门。虽然只是少数害群之马作祟,但罪名按在全租赁业。导致成为本轮整顿的重点。如果参与整顿的企业没有涉足这类问题,平稳过关应该问题不大。

  6、租赁标的物不规范引来自身麻烦

  融资租赁企业自身经营也有问题,如;为放贷而改变租赁标的物范围,非标准租赁物的价值低值高标,政策外物件作为租赁标的,买卖标的物不实等问题最终都是害人害己。

  7、行业缺乏自律

  其实上述问题业界自己内部都知道,有些后果也预测过。但在浮躁的大环境下,在急功近利的心态趋势下,在“万众创新”、“互联网金融”口号激励下,难以自拔,陷入“干是找死,不干是等死”的怪圈,只能跟着潮流走。

  融资租赁行业组织虽然不少,许多省都有自己的一级协会。但多数地方政府并没有下放多少权力给地方协会。加上人才匮乏,与有资源行业组织没有形成合作,在自律上难以发挥作用。反观全国性行业组织,虽然人才济济,却因挂靠关系,不可能得到一级协会授权,同样发挥不了行业组织自律的作用。

  要把中国所有行业组织整合起来形成一个大而全的协会,商务部曾经努力尝试过,因各种原因还是没有成效。但愿地方租赁协会能强起来,金融监管部门能把一些可由协会代办的职能下放给协会,增加行业对协会的依靠。协会只能在服务中,要求企业自律。或向监管部门沟通行业改进措施。

  8、监管不利推责商务部有失公允

  虽然融资租赁公司的监管由外经贸部转给商务部。但接手的人,由外事口的人转向内事口的人。虽不说从眼观见识上看内外有别,可和经常涉外的人比,没有涉外经验的的人处理融资租赁这种外来事务,有点力不从心。否则也不会批内资融资租赁公司还要拉着国家税务总局的怪相出现。

  业界的业务转型为类信贷后,商务部本身也不具备金融监管职能,尽管他们努力了,但监管的效力明显不足。不能说没管,就算要管,因先天不足,也管不到位。把监管不利责任全推到商务部有失偏颇。

  三、强监管政策的立规过程

  因“类金融”扰乱了国家的金融秩序,故国家出台强监管政策把类金融纳入金融“管制”范围。其出台过程如下:

  1、全国金融工作会议

  2017年全国金融工作会议确定,融资租赁公司等机构由中央制定统一规则,地方负责实施监管,强化属地风险处置责任。根据有关法律法规和全国金融工作会议确定的职责分工,中国银保监会制定了《融资租赁公司监督管理暂行办法》,各地金管局要根据这个暂行办法结合当地具体情况制定本地监管的实施办法。

  2、《融资租赁公司监督管理暂行办法》行政许可的质疑

  自从强监管政策出台后,业界就有人质疑监管部门执法的合法性。

  虽然过去的监管部门忽略了办理行政许可事宜,但《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》68号文件中要求行业“商务部要做好融资租赁行业管理工作,会同相关部门对本意见的落实情况进行跟踪分析和督促指导,重大事项及时向国务院报告。”相当于授权商务部主管融资租赁业的监管,弥补了“行政许可”的授权不足。

  《行政许可法》第十四条规定“国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规”国务院68号文就是授权商务部对融资租赁监管的行政许可。

  2018年国家实行负面清单以来,融资租赁业的准入审批和监管已经纳入负面清单内。2019年的负面清单融资租赁全行业依然均在其内。只是监管部门下转给地方金融管理局。对融资租赁监管的行政许可,已得到多部门的认可。

  3、国务院68号文与《融资租赁公司监督管理暂行办法》关联处

  (1)国务院68号文是业界公认的国务院鼓励融资租赁快速发展的文件。但目前的“发展速度”指向不明。若从表面看,租赁规模大幅下降。从资产结构上看,“回归本源”的租赁资产较过去有所增长。

  (2)国务院68号文文件精神认为:融资租赁对国民经济各行业的覆盖面和市场渗透率远低于发达国家水平。强监管文件没有这方面的(如:直租、回租比例要求)监管指标要求,说明:要么对直、回租比例不太重视,要么无意改变回租占主导地位的现状。

  (3)两个文件都提到建立内外资统一的融资租赁业管理制度和事中事后监管体系,都没提融资租赁的准入审批事项,核心重在监管,而不少审批。

  (4)两个文件都提到完善行业监管机制。落实省级人民政府属地监管责任。建立监管指标体系和监管评级制度。具体监管责任人按属地原则由地方金管局监管。

  (5)国务院68号文要求“建立监管指标体系和监管评级制度”。强监管政策已经含有具体的监管指标和对企业经营质量的分类评级制度。

  (6)两个文件都提到发挥行业组织自律作用,融资租赁行业协会参与监管的协调沟通。但强调:主要指地方一级融资租赁行业协会。全国性二级租赁协会行业组织不在其中(主要不好与地方政府协调)。

  四、强监管前系列监管文件出台顺序

  强监管文件的出台是一个循序渐近的过程,早在2017年就开始了。只不过当时业界还在疯狂创新、暴做业务,以为自己不会成为金融业一员,对有关金融监管动态关心甚少,忽略了对形势微变的敏感性。

  (一)针对金融乱象提出整顿类金融

  2017年7月习近平在全国金融工作会议上强调:“坚持稳中求进工作总基调,遵循金融发展规律,紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务”。针对“P2P”、“影子银行”、“表外融资”、“类信贷”等“类金融”企业开展的业务,发出了进行系统地整顿信号。

  1、监管下沉金融监管

  2017年全国金融会议后,各地方相继成立金融管理局。主要负责地方金融机构、地方金融市场和其他新型金融组织、金融业态的监管工作。

  金融监管部门下沉地方的主要目的是:强化属地风险处置责任,加强对监管部门的金融监管问责。认为地方监管部门的监管力度会更大、更符合地方特色进行精准监管。同时也为了区分对“金融”机构与“类金融”企业的分类监管。

  2、监管部门产业转移

  2018年5月商务部依据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》规定,将融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务的经营和监管规则,直接划给银保监会。对融资租赁监管也同步转移给银保监会。

  (二)类金融企业归属“金融业”,纳入金融监管名正言顺

  同年,产业划分补充文件《生产性服务业统计分类》把融资租赁业划归金融业。

  2019年国家产业重新划分(国标GB/T 4754——2017)把金融租赁与融资租赁公司划归同类同编码。今后再统计融资租赁数据时就会采用同一标准。从此中国融资租赁业有了同一数据。

  我们常忽略国家统计局对融资租赁的监管作用。从这里可以看出:这是行业最基础的监管,其他监管部门都依产业划分来分类监管。包括负面清单里面的措辞都与产业分类相同。

  (三)融资租赁企业是“金融机构”吗?

  “金融机构分类”不等于“国民经济行业分类”,二者是否有必然联系尚未得知。融资租赁被划归“金融业”不会必然成建制转为“金融机构”,至少目前是这样。

  1、金融机构编码

  融资租赁业是否为金融机构还须看是否有“金融机构编码”。该编码由人行发布。  

  2010年,中国人民银行发布了《金融机构编码规范》,从宏观层面统一了中国金融机构分类标准,首次明确了中国金融机构涵盖范围,界定了各类金融机构具体组成,规范了金融机构统计编码方式与方法。

  融资租赁公司不在金融机构中,地位不如贷款公司。把融资租赁做成“类信贷”的企业,当时真不如就直接开办贷款公司。在后来的整顿中有机会纳入金融机构范围。

 2、《金融许可证》

  按照《金融许可证管理办法》金融企业只有获得全国统一颁发的“金融机构编码”的金融机构,才可由银保监会颁发《金融许可证》,开办证内许可的金融业务。

  经全国金融标准化技术委员会审查批准的《金融机构编码规范》 (JR/T 0124-2014 )确定了“金融机构”的编码。

  以下是部分内容摘抄:

  D-银行业非存款类金融机构 1-信托公司 2-金融资产管理公司 3-金融租赁公司 4-汽车金融公司 5-贷款公司 6-货币经纪公司。

  3.13 金融租赁公司 经中国银行业监督管理委员会批准,以经营融资租赁业务为 主的金融机构。

  3.32 小额贷款公司 由自然人、企业法人或其他社会组织依法设立,不吸收公众 存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

  目前融资租赁公司的编码暂时不在其内。作为对类金融企业监管,估计要与金融机构的管理有所区别。至于结果如何,目前还不清楚。

  估计通过地方金管局审批的融资租赁公司,既不会列入人行的“金融机构编码”,也不会得到银保监会颁发的《金融许可证》。因为地方金管局没有这些权能。

  (四)涉外企业准入纳入负面清单管理

  2019年3月15日,十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》,2019年3月15日,十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》。国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。融资租赁就在负面清单内。外资成分的融资租赁公司变身进入中国金融业的一员。

  (五)现场检查预示着强监管的到来

  2019年底监管层颁布《中国银保监会现场检查办法(试行)》,已经把监管措施落实到对融资租赁公司进行现场检查当中。

  2020年4月,北京金管局率先出台《北京市融资租赁公司监督管理指引(试行)》给全国先打了个样。文中规定:申请设立融资租赁公司,应当经市金融监管局批准。其他地方政策尚未出台,估计差异不会太大。

  融资租赁公司转金融业的“转正”时,是否还需要经地方金管局审批不得而知。

  (六)对金融租赁公司实行评级管理

  2020年7月3日,银保监会网站发布《金融租赁公司监管评级办法(试行)》对融资租赁公司的监管方式“传染”到对金融租赁公司的监管。金融租赁公司的监管评级级别和档次分为1级、2级(A、B)、3级(A、B)、4级和5级共5个级别7个档次,并配有量化的监管指标。



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