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地方政府投融资平台及地方投融资创新与发展
发布来源: 债市研究 发布时间:2020-01-09


地方投融资平台曾经为地方经济社会发展作出积极贡献,随着地方政府融资体制的改革,融资平台的历史角色正在逐步转变,该如何看待地方投融资平台在地方政府投融资与债务风险中所扮演的角色,如何改革地方投融资体制,使其成为地方经济社会良性发展的推动力,制度建设是根本解决之道。

  地方投融资平台从何而来?

  地方投融资平台以政府信用为依托,以市场化手段融资,绕过某种监管进行投融资,一方面带来了地方政府债务,另一方面通过大量的公益性投资形成了大量的公共资本。地方政府投融资问题由来已久,研究者通常认为是中国财政体制改革使得事权下移、财权上移所致,这只是一个原因,但并非最主要因素,我们要从其历史演进中找出脉络。过去对地方政府官员晋升的行政考核往往关注于经济增长,而推动增长的关键是投资。投融资体制“拨改贷”改革强化了投资主体的责任意识,硬化了预算约束。与中国经济的快速发展以及城镇化推进相应的是巨大的建设资金需求,地方政府寻求更多融资渠道,20世纪90年代的地方信托投资泡沫就是一例,它严重扰乱了经济秩序,为防范金融风险,国家实施对其“关停并转”,从而抑制了地方投资规模膨胀。1998年的亚洲金融危机以来,以国开行为主的金融机构推动了地方投融资平台的建设步伐,地方以财政收入、土地收益等作为偿债来源,开展“组织增信”,挽救了经济颓势,也积累了不少债务,为此国家发展改革委等五部门出台了《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》,要求“各级地方政府和政府部门应严格遵守有关法律规定,禁止违规担保;整顿和规范银行各类打捆贷款,切实防范贷款项目的信用风险和法律风险。”自此,地方投融资规模受到一定限制。应该说,在没有地方政府债券和其他直接融资的时代,贷款是一个最主要的融资选择,但是《银行法》不允许地方政府向银行借贷,《担保法》不允许政府担保,政府就会通过其他渠道绕开监管进行融资,只要有机会,地方“投资饥渴症”就会爆发。(地方政府平台发债合作请加微信 )


  2008年突如其来的国际金融危机,中国紧急启动经济刺激计划以应对挑战,地方政府要落实中央政策需要大量的融资工具支持,基于现实考虑,人民银行、银监会《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发[2009]92号)明确指出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在中央稳增长等宏观调控政策背景下,地方投融资平台迎来快速发展时期,同时我们可以看到在一些地方,土地储备中心实际上也扮演着投融资平台的角色。

  无论是欧美的量化宽松,还是中国的宽松货币政策都必然带来信贷投放快速增长,2008年底启动的刺激政策极大地改变了中国信贷投放的历史增长趋势,大量信贷资金通过投融资平台以中长期贷款形式进入地方基建项目。(地方政府平台发债合作请加微信 )

  客观讲,地方投融资平台扭转了宏观经济下行的不利局面,有效缓解了地方民生投入的财政压力,推动了中国城镇化建设并完善了基础设施,对于地方经济社会发展具有非常重要的现实意义。但是,地方投融资平台的快速发展也带来了一些不可回避的风险。

  地方投融资平台的过度发展将会带来哪些风险?

  经济波动风险。地方投融资平台强化了地方发展的投资依赖度,理论和实践表明,投资往往是导致经济波动的最主要因素。就投融资平台而言,其资产往往是财政收入、应收款、土地、股权、债权等,最大的一块是土地抵押,这也是导致地方政府热衷推动房地产市场的原因之一,房地产市场发展和土地价格上升同时出现。货币经济学理论告诉我们,从资产负债表角度看,经济繁荣期资产抵押品的价值高涨可以贷到更多信贷资金,而经济萧条期则相反,抵押品价值降低从而收缩信贷规模,企业资产负债表的状况与企业投资支出的相关度在经济低迷时期比在其他时期更高;金融传导机制的作用在经济繁荣时期与在经济下降时期是不对称的,金融传导机制对小的企业的作用更明显。地方投融资平台的过度发展可能加大“金融加速器效应”,容易放大经济波动幅度进而导致经济福利损失。因此,按照反周期货币政策的本意,衰退时期要放松银根进行调控,但是由于商业银行风险防范的微观机制和上面提及的“金融加速器效应”使得这种政策难以落地。

  产业结构失衡的风险。地方政府投融资平台发展和地方土地相关收入紧密相连,房地产业和基建行业是两大驱动力,应该说国际上看房地产业是一种重要行业,但是并不是唯一占优的支柱行业,除了土地出让收入外,房地产业带来的相关税费对地方政府财力贡献明显,这样会增大地方调整经济结构的难度,造成单一或扭曲的产业结构。

  金融风险。地方投融资平台尽管是企业,但平台法人治理结构不尽完善,责任主体不清晰,操作程序不够规范,同时,地方政府往往通过多个投融资平台从多家银行获得贷款,信息不对称使得银行难以全面掌握投融资平台的资产负债信息,从而导致资产负债率高企。投融资平台运作并非完全市场化,对于一些投资项目的甄别选取并不一定最优,加之目前市场融资成本居高不下,为了完成在建项目,地方投融资平台很可能冒着高利率的代价通过信托等“影子银行”渠道完成融资,这很可能会造成某些不良贷款,积累起来极有可能造成局部的金融风险。(地方政府平台发债合作请加微信 )

  财政风险。根据审计署的一份审计结果显示,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元,负有担保责任的债务29 256.49亿元,可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元,这些债务清偿最后还要财政来承担,无形中将加大财政利息支出压力。分地区看,地方政府负有偿还责任的债务仍然是最重要的一块,越发达的省份欠债越多,当然,如果看债务负担率(即债务余额占GDP的比重)则恰恰相反,东北三省的债务压力超过了西部省份。


  就总量而言,近两年受到经济下行压力影响,债务规模有增大趋势。2015年8月全国人大常委会批准通过了《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》。根据该议案,2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币,是目前地方政府负有偿还责任的债务。该限额由两部分组成,一部分是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元,一部分是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。2016年根据财政部向人大的预算报告中统计,地方政府专项债务余额限额64801.9亿元,地方政府一般债务余额限额107072.4亿元,合计达到17.18万亿元。(地方政府平台发债合作请加微信 )

  2008年以来,各地区对土地出让收入的依赖程度不断提高,依赖程度从高到低依次是东部、东北、中部、西部。土地规划具有明确的出让计划表,土地不是无限供给的,房地产市场总有饱和的时候,不能单纯依赖土地出让收入来偿债。此外,2014年土地出让收入逐季回落,财政收入增速创历史新低,财政收支失衡压力增大,必须要进行全面的财税改革来改变当前过度依赖土地收入的局面。2015年财政部发布的数据显示,受房地产市场调整影响,2015年1-12月,全国国有土地使用权出让收入32547亿元,同比减少8840亿元,下降21.4%。作为地方政府的主要收入,它的下行给地方财政带来很大冲击。2016年1月我国开始了“去库存”进程,城市之间房地产市场分化现象明显,除了一线城市有所回暖外,多数二三线以下的城市仍然面临巨大压力。目前经济下行压力突出,未来五年是全面建设小康社会的决胜阶段,这使得地方政府的投融资压力将会进一步加大。

  地方投融资平台开启转型发展之路

  随着地方投融资平台的快速发展,政府部门不断认识到加强监管的重要性,为此,从2010年开始,国务院、财政部、银监会、国土部相继出台多个重要文件,就规范地方政府投融资平台管理从不同方面进行了严格监管。一些主要措施包括:

  地方政府融资平台贷款实行名单制管理,名单内平台贷款受限。根据平台特点将其分为监管类(支持类、维持类、压缩类)和监测类,按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求,要严格准入标准和放贷条件。对仍按平台管理类的新增贷款进行重点监管,对退出类贷款的变动情况进行跟踪监测,以实现融资平台贷款“降旧控新”的总体目标。严格把握融资平台退出条件,审慎评估退出后平台贷款风险,强化退出类平台贷款的风险管控,融资平台退出需满足五个条件即法人治理结构完善、现金流全覆盖、落实抵押担保、负债率小于80%、偿债纳入预算。

  建立土地储备机构名录、严格控制土地储备总规模和融资规模,专款专用、封闭式管理,不得用于城市建设。要求各地土地储备机构融资应纳入地方政府债务统一管理,同级财政部门应会同国土部、央行,根据年度土地储备计划,核定融资规模,经同级人民政府审核后,按财政管理级次逐级上报至省级财政,省级财政依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后,向土地储备机构核发年度融资规模控制卡,明确年度可融资规模并同时反映已发生的融资额度。要求地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资;不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

  阻断地方政府融资平台和“影子银行”的关联。明确规定,不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品;地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任,不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保。

  规范发行政府债券。从本质上讲,对于基础设施建设而言最好的融资方式应该是类似市政债的地方政府债券形式,它可以很好地克服银行贷款等间接融资的期限错配问题,可以将基础设施的成本收益进行很好的代际平衡。财政部相继出台了包括转向债券在内的管理办法,以使地方可以规范地使用地方债券,让债券成为地方政府融资主要来源。鉴于目前地方债券额度有限,地方政府融资平台仍然要发挥一定作用。

  据审计署2013年第32号审计公报显示,在多方努力下,地方债务管理取得显著成效:一是债务管理制度不断完善。截至2013 年6 月底,有23 个省级、298 个市级、1736 个县级(分别占省级、市级、县级总个数的63.89%、76.21%和62.49%)出台了综合性的政府性债务管理制度。二是债务风险控制机制初步建立。截至2013 年6 月底,18个省级、156 个市级、935 个县级建立了债务风险预警制度;28个省级、254 个市级、755 个县级建立了偿债准备金制度,准备金余额为3265.50 亿元。三是地方投融资平台偿债能力增强。与2010 年相比,2012 年省市县融资平台公司平均每家资产增加13.13 亿元、利润总额增加479.98 万元,平均资产负债率下降4.90 个百分点。(地方政府平台发债合作请加微信 )

  在这样的大背景下,地方投融资平台的融资功能将会随着地方政府债券市场的不断完善而消退,地方投融资平台要顺应改革发展要求因地制宜地进行转型发展,成为一个更加市场化的利益主体,根据其自身实力和特长进行改革。未来发展方向包括:

  参与地方的公共品提供。过去地方投融资平台主要参与了大量基础设施建设,未来可以结合新型城镇化发展需求,依据市场化原则承担某些基础设施建设责任,资金来源可以按照李克强总理《2016年中央政府工作报告》中提到的“深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模”,这也为地方投融资平台的融资渠道提供了新的方向,在这些改革措施的带动下,地方投融资平台可以更好地参与到地方建设和民生领域,在各类市政设施、民生事业中通过各种不同的公私合作模式推动地方公共品的提供,这符合当前供给侧改革的方向。

  成为地方公益性资产管理者。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中,将国有企业分为公益类和商业类二类。地方投融资平台开展的项目多具有公益性质,所涉及的相关资产属于公益类国资,此外,还有可经营性资产。这两类资产未来要进行剥离,可以归属一个企业或不同企业进行管理运营,不论采取哪种改革方式,平台公司都可以承担管理运营地方公益性国资的功能。

  通过投资基金参与产业发展。一些有实力、管理规范的投融资平台,还可以利用其传统的产业投融资经验优势,成立投资基金进行市场化运作,参与产业发展,当然也可以和政府合作或托管各类产业投资基金。

  中长期改革:制度建设是根本

  地方政府长期积累的债务要在最近若干年份集中偿还,为了减轻地方政府还债压力、增加应对经济下行的财政调控空间,同时可以有序释放债务风险并避免爆发金融系统性风险,2015年,经国务院批准,财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元,主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。截至2015年12月11日,各地发行置换债券3.18万亿元,完成下达额度的99%,发行定价市场化水平逐步提高。置换债券实现了对当年到期债务的全覆盖,将被置换的存量债务成本从年平均10%降至3.5%左右,预计将为地方每年节省利息2000亿元。同时鼓励社保基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券。这些举措对于短期债务风险化解具有重要意义,但是我们更要着眼长远,站在国家治理的高度进行中长期的制度设计,以便从根本上改变过去的不利局面。归纳起来,可以从下面几个方面入手:

  认真贯彻落实新《预算法》,强化地方举债行为的法律约束。新《预算法》规定,“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”明确了省级政府作为举债主体;同时限制债务用途,规定举借债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出;再就是限制规模,举借债务的规模,由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准,省级政府在国务院下达的限额内举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准;针对以往的不规范方式,新《预算法》规定举借债务只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;最后是控制风险,举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这一整套完备的法律制度,要贯彻落实好才能真正规避地方债务风险爆发。(地方政府平台发债合作请加微信 )

  强调市场约束,完善地方财务报告制度、预算公开制度、促进地方政府信用评级体系建设,以资本市场的市场约束规范地方政府债券。真正的地方政府债券必须要由市场来决定,从中长期看,要加快编制包括地方政府资产负债表在内的地方综合财务报告,通过预算公开给投资者提供完整有效的信息,便于第三方评级机构进行综合信用评级,根据不同地方的信用评级来确定发债额度,让资本市场约束发挥作用。

  逐步建立全口径预算基础上的中期预算制度。当前财政已经在进行中期财政规划改革,但是规划对地方预算多为指导,而地方投融资的中长期投融资必须要和当地中长期经济社会发展相一致,只有逐步建立全口径覆盖所有政府收支的中期预算制度才能真正对政府中长期投融资行为进行规范和硬预算约束。

  继续发挥地方投融资平台应有的职能。通过妥善处理不同类别存量债务、资产重组、剥离公益性项目等多种举措,地方政府投融资平台作为独立的法人主体的角色更加清晰,要加快改革改制步伐,健全治理结构,建立风险防控机制,实现可持续发展。地方投融资平台未来的投融资行为将在规范的相关法律约束下,和其他民营企业一起参与公平竞争,地方政府将对其承担有限责任,在清晰界定政府和投融资平台各自所承担的风险责任条件下,投融资平台将自主进行经营决策,运用公益性资产证券化等多种金融工具为项目融资,成为独立的市场法人主体。(地方政府平台发债合作请加微信 )

  通过完善财税体制减少对地方投融资行为的扭曲。按照新一轮财税改革精神,科学划分中央和地方的事权、支出责任,完善地方税体系,提高地方财政收支平衡度,关键是提高地方财政自给度,让其事权和支出责任相匹配。同时对税制进行改革,加快“营改增”步伐,推动房地产税立法、环境税立法,降低现有税制对地方过度投资的逆向激励效果。  

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