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从监管历史看融资租赁强监管的力度和效力(上)
发布来源: 现代租赁网是您入门工作的网站 发布时间:2020-10-11

作者:沙泉 


       《现代租赁》网与微信公众平台同步发布首发日期:2020年9月8日

  融资租赁本属舶来品,从开始策划到引入日本这种交易模式至今已经40年。对其监管政策从无到有,经过宽松的管理时代,也经历过最严酷的监管时期。通过对历史的回顾,分析近新出台《融资租赁公司监督管理暂行办法》(以下简称:强监管政策)的监管效力和力度,以便融资租赁公司采取必要的应对措施来适应从未经历过的金融监管。

第一章 融资租赁监管初期环境

  一、中国融资租赁监管初始理念

  1、监管与管理的区别

  要了解政府对企业从管理向监管的转变,首先要搞清他们之间的区别。

  “管理”,是一般政府职能下对企业的行政管理。在计划经济时代下,由国家职能管理部门对体系内的(国营)企业进行由国家安排具体的生产内容,通过下计划,压任务和奖惩等方式对企业进行管理。因新中国从战争年代过来,管理上总有点半军事化味道,上级的关系如同“父子”关系。

  “监管”是在市场经济下对企业自主的经营行为进行外部的“监督管理”。政府对企业的监管,如同裁判员与运动员的关系。监督是对企业经营行为和管理效果进行实时监控、调整和纠偏管理。

  原本国家治理经济时,采用的经济体系是计划经济还是市场经济曾涉及到姓“资”还是姓“社”的问题。经过40多年的改革开放,在多方面探索的结果下,中国目前的经济体系既不是纯计划经济,也不是纯市场经济,而是二者之间的一种特殊形式。这大概就是所谓“中国特色市场经济”。

  监管本身应无强弱、松紧之分,只有合理不合理,有效还是无效。监管应该是公开、公平、公正,一视同仁的政策。时下,政府对融资租赁业的治理既有“管理”成分,又有“监管”成分,因此才会出现“强”监管的问题,是中国式的融资租赁监管,恐怕在世界上也是独一无二的。

  2、融资租赁的多边监管

  在市场经济体系下政府职能部门对任何企业的监管都是系统性监管(各守其责的全方位监管)。在社会上被提出融资租赁是“多头监管”的概念,一定是针对融资租赁企业准入审批而言的。因为当时的外经贸部和人民银行都可以批融资租赁企业,因此人们认为是对同一产业的“双重”监管。大家都在做同一种融资租赁业务,可同业不同管,政策待遇却不同,极不合理。

  那时大家都希望国家能统一管理,统一政策待遇。尤其是当时的中外合资租赁公司,他们大部股东来自国外的金融机构和融资租赁公司,都想融入到中国金融改革的洪流中。

  国家从计划经济体系向市场经济体系过度,企业与政府之间的上下级关系就脱钩了(政企分开)政府对企业的管理也随市场化转制中,从“直管”向“监管”转变。

  对于一个企业来说,监管并不仅来自一方或几方,而是来自国务院职能部门下的相关管理部机关。如,市场准入的审批:企业设立前的前置审批,由相关部委来执行;设立企业由国家工商行政管理局负债审批和监管;纳税标准由国家税务总局制定和缴税监管;会计处理由财政部制定企业会计准则;组织机构由国家统计、技术标准部门负责行业分类、统计监管;海关及检验检疫由海关总署负责缴税监管;环境保护由国家生态环境部门监管;防火防盗由公安交通管理部门监管;劳动关系由人力资源和社会保障部门负责监管等。

  实际上国务院相关职能管理部门对融资租赁企业的监管,他们之间都是有紧密关联的。我们从后面阐述的租赁监管历史进程,可以看出他们之间的关联关系。不了解这些就不能全面理解融资租赁业为什么会被强监管,何时开始被强监管,都被谁强监管。

  3、前置审批与后置审批

  有些管理部门的监管貌似比较宽松,一般企业进入正常经营状态就感受不到他们的存在。因此这些监管部门在企业看来就是需要“盖章”审批,年审的管理部门。核心的还是企业准入的前后置审批。这类部门多是办理融资租赁企业准入的前置审批。

  当时融资租赁公司的准入,必办的审批手续是:中外合资企业要过外经贸部的外资准入的前置审批和外贸经营权的后置审批。内资的金融机构金融租赁公司要经过人民银行审批融资租赁经营权的前置审批和金融许可的后置审批。

  不管那类租赁公司,只要直接购买进口设备作为租赁物件,还须到外经贸部进行外贸经营权的后置审批。

  4、监管的聚焦点

  或许是政府职能部门的行政管理问题,在企业看来政府的“监管就等于审批”,批准后的“事中事后”监管,基本上处于放任或管理无为状态。前置审批部门既不知道怎样管,也没打算怎样管。因不了解融资租赁内涵,就算管也管不到位。顶多搞个统计培训统一统计口径,评定国际商务师,办理报关员、报验员培训等。融资租赁业务指导和限制几乎没有。

  至于对融资租赁的贸易风险、金融风险、管理风险的认知,监管部门基本上就是空白。若把他们作为“商贸公司”监管,监管部门不管这些也就罢了。若作为“金融企业”进行监管,监管部门不了解融资租赁的内涵根本就无从监管或错位监管,甚至是无效监管。

  二、计划经济年代下的经济形态

  在计划经济年代企业的主体,主要是国营企业。从战争年代过来的国家,对企业采取近乎半军事化的管理,有些地方还没摆脱战时的痕迹。如:对设备等生产资料叫“物资”,由物资部管理。对民用产品叫“轻工”由轻工部管理等。

  国家对企业的经营管理就是能否完成计划的管理。企业在上级的指导下工作,按计划下指标运作,没有自主经营权。企业要扩大再生产,都需要经过审批纳入国家计划后才能实行。

  “审批”是管理的最大法宝,权力的象征。乃至现今管理部门都不愿意主动放弃这个权力。也是融资租赁有史以来的“监管”的主轴。越是强调融资租赁的金融属性,就越离不开审批权。

  对于“金融机构”的管理,不同于对普通企业的管理。他们是国家的“金库”,关系国计民生和国家安全,因此管理上更严格,长期处于“管制”状态。

  那时的产业分工是:企业管生产,金融机构管钱。管钱的不能搞生产,搞生产的不能管钱。企业要上项目添置固定资产,得需向上级申请。“等、靠、要”成为企业扩大生产的常态。下级生产部门只有在计划下“拨款”,才能扩大生产,没有“负债经营”的概念和责任。企业对改革开放的呼声就是给他们“松绑”。


  那时租赁公司开拓业务,需要向企业灌输通过融资租赁可以变相自主经营,可以请求政府担保,以摆脱承担负债经营的责任。政府只出一纸担保不出钱,提高地方经济的增量,也乐意审批这样的项目。用现在眼光看就是投资的“寅吃卯粮”。也因如此,融资租赁促进了经济加速发展。


  从个人利益上讲,不仅可随项目出国考察开眼界,还可免税购买一大一小免税进口家电,提前实现家庭现代化也算一个动因。因此上租赁项目也如“雨后春笋”,融资租赁在中国如火如荼地发展起来。


  如今计划经济体系虽然已经逐渐退出中国的历史舞台,但计划经济思维还存在与人们的头脑中。如:有些租赁公司只青睐在体制内的企业做融资租赁。监管部门也是侧重于计划经济时代的准入审批和统计管理。监管部门对融资租赁的认知只知道一些皮毛,很难准确地对租赁公司的经营进行有效监管。

  三、融资租赁为何能进入中国

  1、大势所趋,边缘契机

  融资租赁进入中国时还处于计划经济年代。虽然步入改革开放初期,但受文革破坏的影响,中国经济到了崩溃的边缘。在百废待兴的阶段,企业急需设备、资金、管理和技术。在当时这些东西只能从国外引进。但因金融处于“管制阶段”,外汇也是管制货币,尚未开放自由兑换。那时不可能让外资在中国金融体制改制未完成前就进入中国。于是形成投资资金需求旺盛和外资难进的矛盾状态。

  融资租赁因其具有金融与贸易结合的边缘属性,突破了计划经济体制下投融资的限制。对外设立中外合资的融资租赁公司,对内设立内资的融资租赁公司。不管内资还是外资租赁公司,主要资金来源还是来自外资。大家都在利用外资加速国家经济建设。

  因利用外资需要用外汇来偿还,有些外资限定在只能购买资金提供国的设备上。因此那时的租赁标的物多为进口设备,承租企业多是出口创汇企业。这样才有外汇支付租金的能力用来偿还外汇借款。

  中外合资租赁公司的外汇来源主要来自股东贷款。国内租赁公司的资金来源主要是股东投资和国际融资转租赁(按现在的说法就是将租赁资产保理给国外的租赁公司或金融机构)。也有部分资金来自国内银行贷款。但当时的商业性质的银行还不多。他们给租赁公司提供的贷款也多是尝试性的小规模贷款。

  租赁公司使用外汇资金,主要看承租企业的外汇支付能力。若有出口创汇,租赁公司就能用人民币换汇采购国外设备。承租人则可用外汇额度(企业创汇也不能拥有外币)配套人民币偿还租金。完美解决既利用了外资,还不算国家对外负债的矛盾。

  那时利用外资,国外企业可以享受避免双重所得税政策。给中国的租赁公司“放款”,只交所得税,不交营业税。他们给租赁公司提供的资金只是利差部分交纳10%的所得税,近乎免税,回国还不用再交税。因此国外金融机构非常愿意与租赁公司合作。

  外资被“利用”这个名称外国人听着很不舒服,但融资租赁交易突破政策障碍,还是受到国外金融机构、国外厂商和国内,承租人的欢迎。融资租赁进入中国的切入口还是从外贸开始,外资借壳渗入中国资金市场。

  从此“融资租赁可以突破体制限制”一直是租赁业营销的话题,也成了监管部门千方百计堵漏的永恒课题。

  2、融资租赁如何进入中国

  改革开放初期,中国还是个金融管制国家。但融资租赁所谓的“金融企业”为何能进入中国呢?这就要从融资租赁的属性说起。融资租赁是承租人以融物方式达到添置设备时融资的需求。本质上属于暂未获得物件所有权的信用销售,国际上是贸易的普遍做法,属“促销”的一种方式,不属于被“金融管制”范围。国内视其为“类金融”只能算是在金融边缘上的产业,在改革开放上的“初试牛刀”。

  融资租赁打破了企业投资受到“金融管制”这个篱障,企业上项目虽然也需要审批,但项目的资金来源已经不需要依靠上级管理的“等、靠、要”,只要企业在项目的可行性报告中说明资金来源通过“融资租赁”解决,还要说明该项目可以出口创汇以保障外汇偿还。因促进地方经济发展,则项目很容易得到批准。

  那时政府经济委员会批人民币指标,政府计划委员会批外汇指标,在政企未分开之际,“审批”就相当于国家主权信用担保。租赁公司上项目不看企业看批文。只要有上级审批,租赁公司就大胆做租赁项目。只要批文在,项目失败也不怕承担责任,“批文”好似租赁项目的“护身符”。

  在体制内做项目的意识一只延续至今。实际上签发批文的人不用负责任,租赁公司负责人为此下台的却大有人在。“体制内”并不是保护伞,后面的失败教训证明一切。许多国企央企的“关停并转”不是什么传说,而是经济体制改革的必然结果。租赁公司做这类项目失败,只能自己承担。

  1986年后因租赁的经济纠纷增多,外资偿还问题增多,影响国家形象。在深化改革后,国家发文:今后凡地方政府担保一律无效。之前的担保并没有承诺有效,只是要求妥善处理。中央的一些权力下放地方后,时任地方政府并没有兑现前任地方政府担保的能力,所有问题都租赁公司自己扛。

  随着改革开放的深入,借鉴国际经验,国家成立国家级政策性担保公司——中国信用保险公司。由他们用承保的方式承担有主权信用成分,又不涉及国家主权的政策性担保。

  前几年租赁业大批政府平台融资项目重现过政府担保或变相政府担保,历史错误又重演。这是否是计划经济思维在作祟?到底是政府的错,还是租赁公司的错呢?如果强调监管,那么政府的担保行为由谁来监管,谁来负责?

  四、对租赁公司的原始管理

  1、设立“租赁公司”还需要办理专项审批

  融资租赁公司出现之初处于计划经济时代,租赁公司的准入和管理离不开“审批制”。但设立“租赁公司”按当时政府部门对融资租赁不了解的程度下,在工商行政管理部门注册登记“租赁公司”就可开业。但企业经营资格涉及到政府审批的事项,还需要由有专门的部门负责进行单独的前置或后置审批及管理。

  除了办理一般的工商手续外,融资租赁准入企业还要办理外汇管理,海关商检报关、报验的报到登记,开设外汇账户等事项。

  2、中信开枝散叶融资租赁

  在当时的管理体系下,由荣毅仁领导的“中国国际信托投资公司”(以下简称:中信)与日本东方租赁公司在中国成立了第一家中外合资的“中国东方租赁公司”。

  接下来由中信牵头成立了第一家内资企业合资的“中国租赁公司”。该公司在全国各地设立的24家代理部。后来有许多代理部都升格为以省名命名的地方金融租赁公司。如:深圳(现国银)、浙江(现华融)、江苏、河北、新疆(现长城)、甘肃(现信达)、四川(待重组)等金融租赁公司。

  还有海南、武汉、广东国际信托投资公司设立了直属的融资租赁公司。不管后来经营怎样,融资租赁的历史和“中信”的历史有解不开的渊缘。

  其他国务院职能部门,如:外经贸部、电子工业部直属企业也设立过融资租赁公司。

  3、注册时规避敏感事项

  为了适应改革开放,规避金融开放的敏感名词,当时的融资租赁公司注册时在公司名称前并没有前缀“融资”。在工商管理局注册登记时也没有“融资租赁”这个登记项。

  “融资租赁”英文直译本是“金融租赁”或“财务租赁”。国内前缀“融资”就是想体现其“信贷”功能,隐意还是想说“我们是做设备贷款的”。现在我们说要回归融资租赁本源,当时的“初心”可不是现在要回归的“本源”。

  那时中外资合资的租赁公司外资股东主要来自日本的租赁公司或国外银行等金融机构。内资的股东基本上是中信或国务院相关部委下属公司出资设立。中国融资租赁的日本业务模式就此在全国铺开。

  按当时政策,外商不能在中国设立独资的租赁公司或融资租赁公司,有些想独资的外商就与自己在华用人民币设立的“中资”企业,成立“中外合资”融资租赁公司,突破不允许设立外商独资融资租赁公司的限制。外资金融机构随着日本的投资跟着设立中外合资租赁公司。大部分外资企业都有日本金融机构的参股。

  当时中国的银行很少有参股融资租赁公司的。后来就算有,股份也非常小,属于试探、学习、了解性质。主要原因是:中国的融资租赁公司起源于1981年,除了专业的银行中行(外汇银行)、建设银行、农业银行早于融资租赁业,其他银行都晚于融资租赁业。中国工商银行也是1984年才从中国人民银行分离出来。

第二章 计划经济转型期的监管史

  一、融资租赁初始政策

  融资租赁有了一定数量企业,必然涉及到系列监管问题。而后,各种配套的监管政策随着行业的发展从无到有,从宽到严的方式逐渐显现出来。

  1、初始税收政策

  19881年7月28日海关总署以(81)署货字第266号文,下发《关于中外合营中国东方租赁有限公司经营范围、有关监管、征税、统计事项发出“特急”通知》。虽然按照立法规矩,不能为某个企业单独立法,但文内也表明其他租赁公司参照执行。因涉及企业数量太少,这是对新兴行业初始状态监管时必然要经历的过程。

  从该文提到“监管”看,说明国家一开始对融资租赁就有“监管”意识,但在计划经济体制下,除了审批、统计外,监管什么,怎样监管,具体的监管部门并不清楚怎样管。

  1982年7月9日:海关总署关税处以(82)署税字第130号文,向东方租赁公司发出《关于租赁进口设备申请免税问题的复函》。该文明确了企业采取融资租赁方式利用外资进口先进设备符合减免税政策的,由承租单位向海关总署申请减免税。

  这个原始文件充分证明:融资租赁公司在采购租赁物件环节时具有“代人采购”性质。税制改革“营改增”后,直租业务中,采购环节增值税款由出租人向承租人收取并代付采购发票增值税。

  供货环节增值税发票开给出租人(否则出租人就没有进项税了),承租人只能用租金发票做进项税,而不是拿设备发票做进项税抵扣,就体现了这个政策的延续。不会运作过直租业务的人体会不到这个政策的内涵。

  2、不要迷信“中”字头企业

  “中国”字头的企业过去只有部级以上的公司才可以使用,1984年“中”字头公司放开设立。许多企业趁机设立中字头的租赁公司(甚至是处级公司),如:中国租赁公司、中国外贸租赁公司、中国电子租赁公司、中国华阳租赁公司,就是在那时候设立的。

  后来因一些中字头公司相继出问题影响国家形象。为此国家工商总局停止了一般企业使用“中国”字头注册公司名称,因历史遗留的称呼,以后再看见“中字头”企业,一定要了解其背景资源,不一定是国资委管理的央企、国企。有些被民企重组后,所有制性质已经改变。目前央企已经缩减到128家(2018年),而且还有继续缩减趋势。

  现在再见到“中”字头企业,已经不管是租赁公司还是潜在的承租企业,都没必要迷信那个“中”字,还是要看企业的背景资源、实力和综合获利能力。

  3、初始会计制度

  1985年7月22日财政部颁布了《关于国营工业企业租赁费用财务处理的规定》(那时没有企业会计准则,只有企业会计制度)。第一次就融资租赁的会计处理做出“国营企业”的承租人,通过融资租赁租入的固定资产可以提取折旧的政策。非国营企业的承租人还享受不到这个政策。出租人的会计处理还是按传统租赁的会计处理方式进行。如此下来租金全额纳税就有问题。

  后有业界融资租赁专家参考国外资料编写自己企业内部的融资租赁会计处理办法,并在业内小范围内参照使用。那时的财务制度管理不严,企业做了就做了,也没人监管和纠缠这个问题。国家出台第一版“租赁会计准则”时,参考了这个会计处理方法。这说明企业正确的自救行为,也能改变政府制定政策的导向。

  二、计划经济初始转型市场经济阶段

  (一)第一次金融改革

  1、内资融资租赁公司变身金融机构

  1986年国家进行了第一次重大金融改革。之前,已将“中国人民银行”(简称:人行)的银行业务剥离出来,设立了一批商业性质的专业银行和非银行金融机构。外汇管理(1997年3月)剥离出来设立国家外汇管理局专门管理。那时除了中字头的专业银行(中、农、建)外,其他银行(包括历史断层的银行)都晚于早期融资租赁公司的历史。对金融业新生的“长子”监管还没顾上如何管好,对融资租赁这种边缘产业除一般性管理外,基本上无暇监管。

  内资融资租赁公司随着那次金融改革,成建制转制为非银行金融机构的金融租赁公司。营业范围除了融资租赁业务外,还有吸收一年期以上信托存款等少许金融业务。但没有允许进入同业拆借市场的政策,让金融租赁公司的人感觉是“外来户”。

  中国内资融资租赁公司从此由具有发钞功能,带有国家主权信用的人行管理。这种管理模式显然有许多弊病,在日后的改革中,人行剥离对金融机构的日常监管职能,主管货币和利率,成为真正的“央行”。

  中国的融资租赁从此变成内外资(金融非金融)两个不同部门管理的行业。以后的政策呼吁也是对同一个问题两边相互交错呼吁解决,有关融资租赁的政策也随之螺旋似地交错出台。

  2、多个金融机构也可做融资租赁业务

  与此同时转制的国际信托投资公司也赋予了经营与信托有关的融资租赁业务。1986年4月26日中国人民银行颁布了“关于发布《金融信托投资机构管理暂行规定》的通知,信托投资公司不仅可以开办融资租赁业务,而且还变身为非银行金融机构。个别信托投资公司下设了非银行机构的金融租赁公司,如:广东国际租赁公司、海南国际租赁公司、武汉国际租赁公司。

  乃至后来的企业财务公司赋予了企业集团内部的融资租赁业务。由于他们认为这不是主业,因此一直都没做起来。人行召集的金融租赁会议也从来没找过他们来参加。包括现在的汽车金融公司也是如此。

  那时银行业短暂地允许设立信托投资公司开办融资租赁业务。笔者《现代租赁》网站保存的(1987年1月15日发布)《中国农业银行融资租赁试行办法》见证了当年的历史。

  在计划经济时代,管钱的可以做外贸业务,租赁规模超500万人民币的就可以出国(当时出国很难)买设备,这样的“租赁”结果可想而知。半年后就被叫停。

  后来“信托投资公司”也随信托业的改革,取消名称中“投资”二字。融资租赁业务也随信托公司取消投资业务而取消。那时的金融管理部门把融资租赁看成一种“投资”行为,而不是现在认为的“类金融”业务。

  3、租赁物件不能当做承租人资产入股注册企业

  1986年5月19日《公司法》尚未出台,外经贸部下发《关于合资企业或合资企业的中外方投资者能否用租赁来的设备作为注册资本投入合资企业问题的通知》,明确通过租赁公司租赁的设备,不能作为合资企业的注册资本,严格限定了非所有权设备不能作为股权资本注册公司。

  4、租金可用外汇支付

  1988年2月12日国家外汇管理局颁布《国内企业偿付中外合资租赁公司外汇租金的管理规定》。就算不是出口创汇企业,用外汇引进的租赁设备也可通过外管局换汇支付租金。说明国家这时外汇资金逐渐增多,逐步放松资本项下的外汇管制。

  5、中国准加入《国际租赁公约》

  1988年5月28日由国际统一租法协会主办,在加拿大首都渥太华,有55个国家参与审议的《国际融资租赁公约》。该公约最后文本共3章25条,主要目的是为了消除各国经营融资租赁业务方面的法律障碍,鼓励更多人利用国际融资租赁方式,促进国际贸易的发展,维护各方正当权益。

  中国当时参与并在最后文本上签字,公约开放签字日期为1988年5月28日至1990年12月31日。我国代表参加了公约文本的起草审议工作,但是因为没有经过人大审议,最终没有加入该公约。

  《公约》的适用范围,主要包括:出租人和承租人之营业地位于不同国家; 供货协议和租赁协议要同受一缔约国的调整; 公约适用于一次或多次转租交易; 公约不适用于个人或以家庭为目的交易; 供货协议或租赁协议中任何一方当事人,同意排除对该公约的适用,则公约不适用。

  中国融资租赁业走偏,长期不能与国际接轨,不能说与没签订这个公约无关。若签订这个协议,租赁物件的问题,自然人做承租人等问题都要受到公约的约束。业界也不至于现在还找不到融资租赁本源,把贸易当金融管,管融资租赁却不管贸易风险的现状存在。

  6、内资非金融机构融资租赁公司被迫撤销

  1988年因经济过热,金融领域首次被整顿。对于未经前置审批的内资非金融机构融资租赁公司,限定只能做传统的租赁业务。这类融资租赁公司的发展受到严重阻碍,机构数量迅速减少,最终全部夭折。

  监管部门的一个决定,就可以毁灭一个产业。在金融租赁公司严格审批下,内资非金融机构融资租赁公司一直无法建立,严重影响了非金融内资制造企业采用融资租赁进行销售、投融资。国家整顿金融机构,却让非金融机构企业遭殃,这个历史教训不应被忘记。

  16年以后,经过几轮体制改革后,才由商务部以试点审批的方式让内资非金融机构融资租赁公司重见天日。

  7、中外合资租赁公司收取外汇租金的问题

  1988年8月20日国家外汇管理局以(88)汇管条字第726号文向东方租赁公司及在京其他6家中外合资租赁公司发出“关于国内企业偿付中外合资租赁公司外汇租金的管理规定的通知”。解决部分中外合资租赁公司用外汇结算的融资租赁合同,承租人支付租金时的换汇问题。

  (二)体制改革对融资租赁业的影响

  1984年中共中央通过《关于城市经济体制改革的决定》,从那时起,“国营企业”就陆续向“国有企业”转变,民营企业相继出现并逐渐发展壮大。租赁业务活动范围也随之扩大。那几年租赁公司随着国家经济发展突飞猛进,业务开展的如火如荼。

  那时设备销售的外商、提供资金的外资银行和国内潜在的承租企业都有“求”于租赁公司,希望与他们开展业务合作。

  租赁公司第一次腾飞,政府管理部门,很少集中企业一起开会,都认为租赁公司就是一个一般企业,还没遇到经济危机的时候,谁都没把“管”当回事。重点都放在“审批”上。

  1988年经济改革的价格闯关,三角债盛行,租赁公司这种债权业务必然受到影响。加上大批承租企业股权结构的转变引起“承租人”的转变,原来一个“大锅饭”里的承租企业突然大量出现“关、停、并、转”承租人也随着企业的变身、变脸、消失而突变。政府提供的担保失效,企业欠租不还,融资租赁业没火几年,随着国家政体改制,融资租赁公司为制造业服务,没获得收益反而带来自身的危机。

  1989年因国外对华经济制裁,切断了租赁公司依靠外资融资的资金来源。租赁公司开始了漫长的催债岁月。在那个时候租赁公司才认识到自己在融资租赁交易环节中只是个“代人融资”的机构。要给人“放款”,首先要有人给租赁公司“放款”。

  但监管部门把租赁公司这个“借款人”当“放款人”监管,始终管不到位。出资人“断供”是市场对融资租赁公司最严的强监管。租赁公司经营失败最终损失都由原始的出资人承担。不管是市场还是政府令,只要限定出资人断供租赁公司,租赁公司立即受到灭顶之灾。

  (三)最初的监管雏形

  1、融资租赁纳入《合同法》前奏

  为了规范市场环境,国家工商管理局经济合同司1990年1月颁布系列商业合同标准文本。其中包括《融资租赁标准合同》。在《合同法》未出台之前,这算是唯一具有官方性质的文件。从管理的角度,主要规范企业运作,并不能作为司法依据。但要回归融资租赁本源,里面的内容虽有不完善的地方,但保持着融资租赁的原汁原味,值得寻找融资租赁回归路的人作为参考。

  1991年7月8日国务院法制局批示由国家工商行政管理局负责起草的《融资租赁合同条例》,这为后来融资租赁纳入《合同法》专章奠定了立法基础。

  2、外商投资融资租赁公司不在金融机构之列,对外借款不需要外债登记

  1991年10月17日国家外汇管理局以(91)汇资债字第008号文对东方租赁公司(91)东字第004号函予以批复,明确东方租赁公司不属于《境内机构对外提供担保管理办法》文件的管理范围。中外合资租赁公司向股东借款,视同外商投资对待,不包括在文件所指非银行金融机构之列。故对外借款或担保不需要事前审批,事后办理登记手续即可。

  金融租赁公司那时通过国际融资转租赁从境外融资。因以租赁的名义“融物”,理论上物件所有权归国外租赁公司或金融机构。因此也不算在外债登记范围。

  3、浙江地方政府给金融租赁监管做出示范

  1992年,浙江政府出台浙江省人民政府令第27号《浙江省融资租赁管理暂行规定》这是中国第一部对地方融资租赁公司的管理规定,应该算是中国融资租赁监管最初的雏形文件,里面的内容现在看都不落后。如:“第四条 中国人民银行浙江省分行是全省融资租赁公司的业务主管机关,对融资租赁公司实行领导、管理、协调、监督、稽核。”从那时的监管定位上看,与现在的监管政策有如此相似之处。其中使用“监督”的名称,就有了“监管”的概念,“稽核”就有监管的实际动作。

  4、中国第一家融资租赁行业组织成立

  外经贸部以[1992] 外经贸人经函字第888号文《关于同意外资协会设立租赁分会的批复》,同意联谊会改为中国外商投资企业协会租赁分会,并要求向民政部办理有关备案手续,中国第一家全国性融资租赁行业组织正式诞生。

  该组织做了许多填补政策空白的工作,为行业政策出台做了大量的呼吁工作,培养出一批现在被列为“骨灰级”的融资租赁专家。遗憾的是:因为该组织是二级协会,因此行业政府有些监管职能下放不到这个组织,在行业自律上很难发挥什么作用。只能在引导和呼吁政策上发挥作用。

  金融租赁行业虽然已联谊会的方式活动多年,也参与了一些政策呼吁的工作,而且效果比较显著(政府对体制内企业信任度相对较高).但在10年后才有自己的二级行业组织。内资企业显然不如有外资的企业对行业组织的作用认识的清楚,金融的严监管下企业也不能随意发声。

  5、第一次将房地产纳入融资租赁标的物范围

  1992年邓小平南巡后,中国开启了房地产热。此时:经贸部[1993]外经贸资一函第131号文批复同意东方租赁公司在原经营范围的基础上增加“房地产租赁”业务。融资租赁脱离设备租赁炒房(脱实入虚)不能说与这个政策无关。

  当时的政策看似给某公司的,实际上是给全行业的。只不过那时还没有行业组织可出面,只好由龙头企业出面呼吁,政府政策反馈,也只能针对提出建议的龙头企业,捎带其所在行业。

  三、差额纳税政策出台前后的历史

  融资租赁自从出现在中国后,一直被当做传统的“租赁”全额征税。对于租赁企业来说及其不合理。经过多年交涉也没什么成效。税务部门明确表态:不可能给融资租赁这一个产业享有与(传统)租赁公司不同的扣除成本纳税待遇。

  为此业界热心人长期与税务部门交流沟通,讲解融资租赁的原理及给国家增加税收的好处,以及国际上的对融资租赁征税的通行做法,希望他们能给融资租赁特殊的“优惠政策”。

  “财税一家”,财政部不出台会计处理政策,税务部门也很难制定相应的合理税收政策。

  1、税收的产业定位

  1993年12月27日国家税务总局国税发[1993]149号文件发布《营业税税目注释(试行稿)》规定:融资租赁为“金融保险业”。“融资租赁,是指具有融资性质和所有权转移特点的设备租赁业务。即:出租人根据承租人所要求的规格、型号、性能等条件购入设备租赁给承租人,合同期内设备所有权属于出租人,承租人只拥有使用权,合同期满付清租金后,承租人有权按残值购入设备,以拥有设备的所有权。凡融资租赁,无论出租人是否将设备残值销售给承租人,均按本税目征税。”

  融资租赁全行首次被税务部门当做“金融、保险业”对待。租赁公司从租金全额纳税改为利息部分纳税。就这样,利息部分纳营业税也是从8%逐年下降到5%。利息中的成本依然被重复纳税。

  当时对非金融机构的融资租赁公司,产业划分并不明确,出台政策时与金融机构的租赁公司待遇大不同。这种差异从现在看,大概还要持续下去。只不过在“金融业”这个圈差异会有所缩小。

  2、四部委联合发文解决86年前政府担保兑现问题

  1994年2月14日国家经济贸易委员会、中国人民银行、财政部、对外贸易经济合作部联合发文《关于解决拖欠中外合资融资租赁公司租金问题的通知》“这次解决拖欠中外合资融资租赁公司租金问题的范围,是指中外合资融资租赁公司在1988年6月20日最高人民法院《公报》公布“国家机关不能但任保证人”规定之前所做的融资租赁项目。”实际行动在2年以后才逐步开始落实。

  文中还规定:“企业偿还确有困难的,经批准,可作为国家资本金处理。”也算由国家出面,了却了历史的旧账,保住国家主权信用。这是经济体制改革过程中造成。最后得到解决也是“空前绝后”的,国家再不会为企业经营不善而买单了。

  3、产业差异产生税收定义差异

  1995年4月26日国家税务总局颁布的国税发[1995]76号《关于营业税若干问题的通知》:其中“《营业税税目注释》中的“融资租赁”,是指经中国人民银行批准经营融资租赁业务的单位所从事的融资租赁业务,其他单位从事融资租赁业务应按“服务业”税目中的“租赁业”项目征收营业税。”该政策明显没有把中外合资融资租赁公司的税收与金融租赁公司的税收同等看待,也牢固地绑定了融资租赁的税收政策与租赁公司的前置审批有关。

  在外商租赁行业组织的强烈呼吁下1995年12月22日国家税务总局颁布国税函发[1995]656号《关于融资租赁业务征收营业税的通知》,“对经对外贸易经济合作部批准的经营融资租赁业务的外商投资企业和外国企业开展的融资租赁业务,也按融资租赁征收营业税。”

  4、呼吁差额纳税进入议事议程

  融资租赁本属服务贸易,其经营性质是代人采购、代人投资、代人融资、代人销售、代人资产管理。从计划经济转型初期,因为国家并不适应市场经济下纳税的复杂性,因此对于不好计算的税种就采用(消费型增值税)“营业税”的方式简化征税。对于融资租赁来说,这里有许多重复纳税的问题。

  为此金融租赁行业组织一直在呼吁比银行贷款还“优惠”的税收政策。理由是我们的资金来自银行,我们也是金融机构,提供的是金融服务,不应在资金的流转环节重复纳税。

  当时我们呼吁政策时,税务部门说:从税法上,不能给融资租赁业“优惠政策”,只能给“合理纳税”政策。让我们拿出合理化纳税的政策建议。并给我们讲解了有关税法中“消费型”增值税与“生产型”增值税的差别。还告诉我们国外有一种介于二者之间可扣除成本的“收入型”增值税。他们在给行业出主意,不像人们想象的监管部门都是“官老爷”。

  在税务部门的专家的指导下,经我们的解释和沟通,“收入型”的差额纳税作为“合理纳税”的政策出台。监管部门对支持融资租赁行业健康发展的积极态度,让我们非常感动。

  5、企业采用融资租赁可以加速折旧

  1996年财政部、国家税务总局以财工字(1996)41号文,发布《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》。该通知明确规定“企业技术改造采取融资租赁发那个发租入的机器设备,折旧年限可按租赁期限和国家规定的折旧年限孰短的原则确定,但最短折旧年限不短于三年”有力的促进了融资租赁业的发展。

  这个政策只是针对国营企业,而且到后来被税务部门用“调整”的方式取消了。但业界在营销时总离不开用“通过融资租赁可以加速折旧”来开拓市场。

  6、差额纳税的出炉

  1997年3月14日财政部税务局联合发文财税字[1997]045号 关于转发《国务院关于调整金融保险业税收政策有关问题的通知》的通知,“纳税人经营融资租赁业务,以其向承租者收取的全部价款和价外费用(包括残值)减去出租方承担的出租货物的实际成本后的余额为营业额。”融资租赁差额纳税的合理征税政策才被确认。

  2003年1月15日,财税部门颁布财税[2003]16号《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》融资租赁的差额纳税在融资租赁全行业开始执行。乃至后来的税制的“营改增”,差额纳税的因素一直保留在其中。

  若融资租赁行业脱离了租赁主业,随意更改会计准则限定的租赁标的物,是享受不到这个“合理税收”政策。由此应该理解本次强监管政策为什么要捆绑租赁会计准则的原因。

  融资租赁进入中国以来,税收政策一直都没与融资租赁企业前置审批脱钩。只有经过税务部门认定的前置审批单位前置审批后,才可能享受相应的融资租赁税收政策。可见,任何监管都不是独立的。没有租赁公司设立时的前置审批,就没后来享受差额纳税的政策待遇。

  遗憾的是包括某些税务官员,在“营改增”税改的争论中把我们努力争取的“合理纳税”的差额纳税说成是“优惠政策”。这是对融资租赁本源认识的不足,以及对租赁缴税的历史的成因不了解。

  本轮强监管政策中把会计准则纳入其中的另一个原因是:会计处理方式定了,差额纳税的税额也就定了。若租赁路走偏,会计处理不能按差额入账,那么损失的是租赁公司。

第三章 第一次危机的监管史

  一、用“技术援助”带来监管理念

  (一)环境恶劣,业界转型道路走偏

  因与融资租赁相关的法治不健全,加上地方保护和租赁公司业务操作不规范,有些地方法院在处理融资租赁纠纷案时这样判:名为租赁实为贷款,承租人退还租赁物,出租人退还收取的租金。缺乏法律保护几乎要了行业的命。

  为了生存,金融租赁公司一些企业凭借“金融”招牌,从这个时期开始不务正业,炒股、炒房、高息揽存乱投资,甚至吸收个人公众存款。严重偏离主业违规经营。

  人行从1995年以后,就发现行业经营有问题,不再批新的金融租赁公司入行,直至2007年。不批新机构是怕行业问题不断扩大。但已存的租赁公司的“暴雷”事件依然在不断发酵。某地金融租赁公司因拖欠违规的个人存款,“苦主”们围坐当地人行办公处,要求人行替租赁公司还钱。

  残酷的现实诫金融机构管理部门:要管理,就要承担管理不善的赔偿责任。尤其是带有国家主权发钞信用的部门,“审批权”不全是“香饽饽”,出了问题要承担经济赔付责任。

  为了保障国家信誉和金融的稳定,借鉴国际经验,应把对金融管理职能从国家主权信用的发钞行分离出去。这为后来的金融体制改革提供了参考素材。

  (二)业界用“技术援助”表达不满

  融资租赁公司这边因为没有金融牌照,且主管部门放任中外合资租赁企业自主经营。宽松的监管下,监管部门不用承担企业经营不善责任。企业因没有“金融”的光环,加上外资企业在华经营比较谨慎,因此还在中规中矩地苦苦经营融资租赁业务。

  1996年大部分日本股东受不了在严重缺乏法制环境下经营融资租赁,又不知怎样向中国政府申诉。一方面通过行业组织要求政府兑现1986年前的政府担保。另一方面出钱通过国际金融公司(IFC)请来美国的时任世界租赁年会会长阿曼伯先生来华给中国政府提供所谓的“技术援助”,实际上拐着弯地让中国政府知道,要发展融资租赁业必须要建立健全法治环境。

  外国专家提供的技术援助中指出:融资租赁要健康发展,需要有法律法规四大支柱的支撑,既:法律、会计准则、税收、监管。

  (三)“援助”初见成效

  那时有关融资租赁的法律法规还是一片空白,最急需的就是要改善法治环境。1996年5月28日最高人民法院在没有任何法律文件支持下,率先出台了最高人民法院审判委员会第793次会议讨论通过的《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》填补了融资租赁的司法空白。同时也建立了会计准则、税收和监管的概念。从那以后,融资租赁的法治建设在不断地完善中。

  1、第一次了解国际上对融资租赁监管的同与不同

  其实那时也提供了世界租赁监管的对比资料。可惜当时的主管部门没有重视,对行业的管理依然是“以管代监”。

  (1)国内外监管比较

  略,可在笔者的《现代租赁》网“世界租赁概况”上查到2000年时相关国家不同监管政策的对比信息。

  (2)国际普遍做法

  全球对融资租赁的监管各有不同。有严有宽,有的允许银行参股融资租赁公司,有的不允许银行参股融资租赁公司。有的可吸收存款,有的不可吸收存款。

  通常有银行参股的金融租赁公司实行严监管,没有银行参股的融资租赁公司适度监管。不是所有没银行参股的租赁公司都不可以吸收存款。

  (3)租赁监管的国际经验

  融资租赁立法调查时,从国际经验看,融资租赁多定位于设备租赁(有些融资租赁公司没自己的专业协会,与设备租赁协会同在一起)。普遍的结果是:对融资租赁采取适度监管模式。但中国的融资租赁严重偏离租赁本源的轨道,要取得“适度监管”政策待遇必须回归融资租赁本源。否则“具有中国特色”的“类信贷”租赁,配完全与世界接轨会计准则,对这样的融资租赁业是无法实行与国际接轨的适度监管。

  2、1986年以前政府担保的兑现

  在行业的积极呼吁下,1996年中国银行发布国经贸(1996)627号文:《关于抓紧解决拖欠中外合资融资租赁公司租金问题的通知》。那时中国银行是国家唯一外汇银行,还负责管理国家的外汇资金的责任和权力。银行参与监管从现在看既当裁判员,又当运动员有些不合适,但在过度期也算正常,这是体制改革过度期的必然结果。

  金融租赁公司也同样有1986年前政府担保兑现问题,当时由龙头企业“中国租赁公司”牵头与政府协调。后来只解决了中租的政府担保承诺问题,其他金融租赁公司的政府担保对学校问题就不了了之。理由是中租使用了亚洲银行贷款,必须得还。“金融”对内虽然貌似很有地位,但在“涉外无小事”的原则下,政府承诺遇“外”则行。

  3、融资租赁遇到史上最严厉的监管

  1997年亚洲金融危机影响到中国的金融安全,对于金融租赁公司来说更是学上加霜。租金难收,新项目不敢做。行业严重脱离了融资租赁的主业经营其他业务。

  租赁公司拖欠外债被告政府高层,时任总理兼人行行长朱镕基下令银行退出融资租赁业,禁止银行给租赁公司贷款。银行从此“谈租色变”,只收借款不放贷、只撤(股本)不入(新股)。租赁公司一直以为在给别人放款,此时断供,充分体验到监管部门要从源头监管比什么都管用。

  本次“强监管政策”也有这个意思,只不过做的没那么绝。而是通过市场的力量来实施。既:对融资租赁公司按级分类,不合格的企业,自然就没有人敢给钱,相当于被“断供”。合格的企业还是能有人提供资金,不会全行业“断供”。

  4、中国第一部有关融资租赁的法律出台

  1999年还有一件重要的事情发生。当年10月,在业界热心人物的努力下,借《合同法》修订之际,融资租赁被纳入《合同法》立法专章里面。从此填补了融资租赁的法律空白。

  二、金融租赁度过第一次难关

  1、中国首部监管文件出台

  1999年金融租赁行业到了崩溃的边缘,人行在承德召集所有金融租赁公司集中开一个决定金融租赁生死的会议。再一次请来美、日、韩三国租赁专家和国内租赁专家(主要来自外商投资企业)讨论金融租赁公司是否还有留在金融机构的必要性。

  在会上,再次邀请美国专家来华讲解了融资租赁的基本原理,对国民经济发展的重要性以及开展融资租赁需要的法治环境。并给出当时世界所有开办融资租赁国家的租赁监管状态对照。

  会后,人行认为金融租赁公司还有存在的必要,但必须进行严格的整顿和监管。接下来出台了中国第一部国家级的融资租赁监管文件,2000年版的《金融租赁管理办法》填补了金融租赁无监管的空白。从文件名称看,只有“管理”,没有“监督”,计划经济思维还是主导金融监管,直到现“管理办法”换了4版,名称依然不变。

  监管文件出台后并没有批新公司,直至2007年第二版《金融租赁公司管理办法》出台。目的是要引入外面的资金进来重组原有的公司。只有通过重组才能抛弃过去的包袱,让金融租赁公司轻装向新的道路前进。

  2、金融租赁进入“凤凰涅槃”般的整顿期

  现在人们都感到强监管的威力,那时金融租赁行业开始了大换血似的资产重组,在里面的人也是需要经风雨见世面的。

  改革开放初期金融管制下,金融机构是不能破产的。因为他们是拥有国家主权信用的发钞银行批准的企业,其经营不善理应由国家管理部门因管理不利买单。

  有家民营企业通过重组入住一家濒临破产的金融租赁公司,没让监管部门的人行出一分钱,开辟了金融机构用重组的市场行为,应对了金融机构的破产危机。五家大“系”上市公司为了金融牌照,参股重组了亏损严重的金融租赁公司,许多烂账就在重组过程中被冲掉。最终亏损的是给租赁公司提供资金的(外资)银行,金融租赁公司从此实现二次腾飞。

  我们在开展搞国际转租赁业务时在国外遇到“好心人”。在了解了我们的业务模式后告诉我们,不要与外国人合作。他们卖给我们落后的设备,又在资金上赚取我们的利息,我们就像“洋奴买办”,似乎那样做在给国家做件错事。

  当租赁公司倒闭或重组时,最终损失都落在当年给国内租赁提供资金的外资金融机构。国内有家企业低价收购日资合资租赁公司,半年后就回本,结果在国内引起收购经营不善租赁公司的“收购潮”。

  后来日本人明白了这里面的事情,把濒临破产的租赁公司全部都卖给日资在香港的资产管理公司。“货到地头死”,融资租赁投下设备后基本上不要再打算收回,尤其是租赁公司没有物件退出机制的情况下。从此,日系融资租赁公司集体认赔退出中国市场。

  本轮强监管下,也会遇到含有大量不良资产的融资租赁公司需要重组的问题。只不过这次最终买单的是国内金融机构或购买租赁资产的“金主”们。此刻监管部门应该反思:“对借款单位强监管”结果是怎样的?没有“金融机构”牌照的融资租赁公司还能找到重组的“接盘侠”吗?

  3、金融租赁“成也萧何败也萧何”

  民营企业借金融租赁公司的“金融牌照”进入金融领域是个“创举”。本想获得更多的金融业务,但他们的愿望没有实现。

  他们对金融里面的事一知半解,进来才知道金融严监管特点是:仅有“金融牌照”还不够。把你划归金融业不等于批你金融机构。批你金融机构不等于批你金融业务,批你金融业务不等于批你业务规模。有些业务不过五关斩六将是得不到授权经营的。

  尽管金融租赁公司回归主业实现第二次腾飞。但处处“卡死”金融租赁公司的金融业务(不能吸收存款、不能进入同业拆借市场),从根上,充分体现还是对“民营企业”在金融领域打拼不放心。

  上有政策下有对策,这些参与重组金融租赁公司的上市企业只要有“金融牌照”,利用租赁的回租撤资、给股东圈钱。金融租赁业没火几年又陷入二次危机。实事证明,上面有什么样的监管政策,下面就有什么样的经营谋略。“回租”就像打开了“潘多拉的盒子”从此一发不可收拾,租赁的正路再也回不来了

  面对新的强监管政策,行业又会做出什么反应呢?根据这个历史教训,估计监管部门铁定不会给民营或外资背景的融资租赁公司发放“金融牌照”。这种情况下想要进入融资租赁业的,与其接收一个即将破产,且仅有债权没有物权的轻资产融资租赁公司,不如新办一个崭新的融资租赁公司。

  “回租”不实物件的租赁资产,在资产重组时一文不值。就算这次监管部门会不会再次利用“不批新公司”来帮助濒临破产的租赁公司度过难关,估计也没人上钩了。

  不管怎样租赁公司都不会快速破产。毕竟租赁公司快速破产,背后的金融机构和被违规融资的“苦主”会承受不了。

  在e租宝问题暴露后,某大型国有银行内部发文禁止给做“回租”的租赁公司提供贷款,已经表现出对融资租赁和当时的监管政策不放心,自行断供某个不信任的租赁交易模式,对“类金融”企业的风险“防患于未然”,以免遭“亡羊补牢”之苦。金融机构“谈租色变”历史又将重演。

  三、完善四大支柱

  1、租赁会计准则颁布

  在国家财税体制改革中,2001年1月1日财政部颁布《企业会计准则——租赁》,从此租赁的会计不在遵循计划经济时代的企业会计制度,改为完全与国际接轨的会计准则。当时还以为是在业界的呼吁下,国家才出台的政策。当了解到会计准则的全部才知道,这是国家经济体制改革的大动作,租赁的会计处理不仅要遵循租赁会计准则,还遵循其他相关的系列会计准则。

  2、外资租赁公司监管办法出台

  2001年8月14日外经贸部出台《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》,填补了融资租赁公司监管的空白。

  文中第十五条“融资租赁公司租赁项下进口货物及其附带技术,涉及配额、许可证等专项政策管理的,应由承租人或融资租赁公司按规定办理申领手续”的规定体现租赁公司代人采购的身份。但“或融资租赁公司”依然涉及租赁公司办手续的问题,还是不行。因为有些设备是特许经营的,租赁公司并不具备这样的许可。

  好在新出台的《民典法》“第七百三十八条 依照法律、行政法规的规定,对于租赁物的经营使用应当取得行政许可的,出租人未取得行政许可不影响融资租赁合同的效力。”弥补了这个不足。

(未完请看中集)

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