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我国PPP项目失败案例分析及风险防范
发布时间:2019-11-06     

PPP模式是公共部门与私人部门通过建立合作关系来共同提供公共产品或服务的融资形式。这种模式一方面具有降低项目融资难度、分担政府投资风险、协调不同利益主体的不同目标形成社会利益最大化的优点,另一方面由于其PPP复杂的模式也会出现项目公司破产所导致政府无法提供公共服务而形成公共资金浪费和项目延期的风险。PPP项目风险是一个复杂的系统,造成风险的产生因素有很多,其中PPP项目的政治风险是指由于政府或政府官员的行为造成项目失败的可能性与损失的严重性。政治因素在中国当前的语境下显得尤其突出。

PPP项目从上世纪80年代中期开始引入中国,至今其发展过程可以概括为以下四个阶段,分别为逐步试点阶段(1995-2002)、项目推广阶段(2003-2008)、项目反复阶段(2009-2012)、高涨阶段(2013至今)。在不同的阶段都发生过典型的PPP失败或出现问题的案例,通过对典型案例进行分析,可以总结出影响目前我国PPP项目成败的主要政治风险因素,及如何建立相应的防范体系。

一、PPP项目开始逐步试点阶段失败案例的政治风险分析

1995年到2002年是PPP项目在我国的逐步试点阶段(1995-2002年)。改革开放吸引了大量境外资金进入中国,BOT的概念最早由香港商人带入中国。当时我国没有与BOT直接相关的法规和规范的审批程序。1992年十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年国家计委开始研究投融资体制改革包括BOT可行性问题。1994年国家计委试选择了广西来宾B电厂项目等5个项目作为首批试点项目。

1995年国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》为试点项目的实施提供了法律依据。除了国家的试点项目,各地政府也推出了一些PPP项目,比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。当时国家和地方的BOT试点项目包括的行业主要为电力、污水处理、自来水、大桥、燃气等。

此阶段PPP项目的典型失败案例是廉江中法供水厂的PPP项目。这个项目是廉江最大的招商引资项目,1997年廉江自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》,在合同中规定合营期为三十年。项目建成后廉江自来水公司认为这个项目的合同是有失公允的,拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。因此这一项目由1999年开始闲置,并开始诉讼程序,2009年11月26日塘山水厂被廉江自来水公司正式收购。此收购案件带来了双输的后果,廉江市政府成了“不诚信”和“破坏投资环境”的代表,中法水务由于项目限制遭受了巨额投资损失,中法水务PPP项目至少水厂花费了8000万元以上的投资和开销费用。

而项目失败的关键就是《合作经营廉江中法供水有限公司合同》存在问题,合同中两项核心约定从制定之初就是注定无法完成的。合同中约定廉江自来水公司每天从中法水务购买的自来水量是6万吨,这个用水量远远超过了廉江市的用水能力;约定的购买自来水的价格采取递升方式支付,这就意味着自来水的起始水价为1.25元/每立方米,通过递升将增长8%—12%,这将造成廉江自来水公司的巨额亏损。虽然这一合同有失公允,但却是双方逐利的结果。从廉江政府来看,廉江政府及有关人员出于各方面的利益考虑急与引进此项目,而中法水务则是充分了解并利用廉江政府及有关人员这种心理,通过各种政府公关手段规避了有关法律和行政法规促使这个显失公允合同的达成来牟取暴利。

导致此项PPP项目失败的政治风险因素可以概括为以下几个方面:一是地方政府决策能力弱化。《合作经营廉江中法供水有限公司合同》应该是双方平等协商的结果,合同约定的权利义务不能显失公平。合同的投资商为了摄取最大利益,往往任意提出不平等条款要政府给其提供最大限度的优惠,但是政府的决策程序和决策信息的缺乏却导致有失公允的合同签订,这一因素在此例中表现的尤其明显。二是官员的腐败行为和考核、监督机制的不完善。招商引资是地方政府工作的主要考核指标之一,在指标压力下地方政府通过各种形式来加大招商引资力度,比如增加招商引资活动的规模和频率,设立招商引资奖励资金、全员招商管理办法等,在此例中引进此项目的廉江市自来水公司总经理获取了473826.65元引资奖金。在考核压力和利益驱动下,盲目、低水平、重复引进项目时有发生。

二、PPP项目推广阶段失败案例的政治风险分析

2002年底建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。该文件的发布使BOT从2003年起进入了一个新阶段。2003年全国各主要城市掀起了PPP项目发展的高潮。2003年的SARS影响了当年经济指标的完成,为了完成这些指标一批临时性PPP项目在各地出现。在这个阶段PPP项目以污水处理项目为主,此外在原有基础上又增加了新城、地铁、开发区等项目。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等。应该说这个阶段的市场经济特征还是非常明显,但是由于PPP项目数量增加很快,项目运作方法不够科学出现了一些失败案例。

此阶段典型失败案例就是青岛威立雅污水处理项目。这个项目是在2003年由青岛市排水管理局、法国威立雅水务集团、中国光大国际共同签约的投资额4280万美元、合作年限为25年的污水处理项目,项目主要用于麦岛污水处理厂扩建及海泊河污水处理厂。项目服务标准为零污染,即通过实施一整套解决方案,从污水和淤泥处理到臭气、灰尘等其他副产品的净化处理全部达到质量标准。项目签订后当地政府认为价格不公平又单方面要求重新谈判来降低承诺价格。在2007年出现了威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂污染自来水事件,污水处理厂的回用水管道被直接接回到自来水主管道上,回用水污染了自来水的水质,对居民生活造成损害。此事被曝光后,在青岛市民中引起了震动。

此项PPP项目失败的政治风险因素来自于以下几个方面。一是缺乏项目实行的全程监管。政府推行PPP模式的根本目的是更加高效地提供公共服务,该模式是否高效是通过公共服务的数量和质量来体现的。如果PPP项目提供公共服务的数量缩小、质量降低,社会资本的利润将会增加,而群众不会答应,甚至成为社会不稳定因素。在本例中因为政府依据污水处理厂的实际处理数量来支付污水处理费,污水处理的数量直接影响着污水处理厂的收入,污水处理厂为了私人利益最大化,污染了自来水的水质导致了公共利益严重受损。二是由于政府能力问题导致的合同的重新签订,这直接影响了公众对政府契约精神的信任。对于PPP项目而言参与各方的契约精神是十分重要的,只有具有契约精神,严格按照合同行事,PPP项目才可能顺利完成。但在政府在项目确定之初由于信息不充分导致了有害公共利益的合同签署,由此陷入两难,违约则违背契约精神,不违约则损害公共利益。

三、PPP项目反复阶段失败案例的政治风险分析

2009年到2012年这个时间段是中国城市化发展最快的几年,鬼城、市政不配套等问题也在这个阶段不断暴露。2008年美国爆发金融危机,年底中国推出了“四万亿”经济刺激计划,受经济危机冲击2009年很多PPP项目都停止。2010年国务院出台了鼓励和引导民间投资的“新36条”,但效果并不明显。但另一方面央企开始广泛的参与城市化运动,其项目主要是以PPP方式进行的。在这种模式下PPP项目论证就变得不规范了。由于大量的项目中私人资本和外资无法参与竞争,社会上出现了玻璃门、弹簧门和国进民退等说法,2012年国务院各部委出台了20多个落实“新36条”的细则。这个阶段PPP项目很多,其中很多项目都十分不规范。但是在后期PPP市场出现了新的变化,有不少完全符合市场规律并购整合的案例。

此阶段的典型案例是北京鸟巢PPP项目,此项目在2003年开工建设。这个项目是PPP项目形式在大型体育馆场建设、运营上首次应用,按照合同规定中信集团联合体和北京市政府组建国家体育场有限公司负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作,在资金份额上,中信集团联合体出资42%,拥有赛后30年的特许经营权,运营期间自负盈亏;北京市政府通过北京市国有资产经营有限责任公司出资58%,30年合约期满后北京市政府收回项目。但在2009年8月项目合同双方重新签署的《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》中中信联合体将30年特许经营权转变成了股权获得永久股东身份,这意味着这种模式运用的失败。

导致此项PPP项目失败的政治风险因素主要来自于以下几个方面:一是民众对项目的态度。在本项目中未能对公众反对风险进行预防。按照协议规定,在奥运会结束后项目公司可将鸟巢的冠名权予以出售。但公众普遍认为作为公益设施的国家体育场由企业进行冠名有损国家的形象,项目公司因公众反对宣布冠名权暂不出售。而在奥运会结束后由于中信有过度商业化开发的行为也影响了鸟巢的公益服务功能,民众对高昂的国家体育场参观费用及其他配套实施费用强烈不满,质疑其公益性,这种反对也间接导致了北京鸟巢PPP项目经营权的收回。二是项目与现行国家相关法律制度的矛盾。在项目执行过程中在有关问题上我国财务、法律制度呈现出无法协调的冲突。以折旧为例,按照现行财务制度提折旧,由于体育场项目年折旧额过高将导致账面亏损长态化,从而股东无法获得分红。而依据公司清算办法的有关规定公司清算必须严格按照股权来进行,这样项目合同约定的北京市政府30年不分红的承诺则违背了清算法,而且这个矛盾至今也无法得到解决。而且这种制度法规之间的冲突并不是个案。

四、PPP项目高涨阶段的政治风险分析

十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,为PPP的普及提供了理论基础。2013年的全国财政工作会议结束后,财政部部长楼继伟做了关于PPP的专题报告,对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的作用给予了高度期待。2014年12月4日,国家发改委、财政部连发三份关于PPP的文件,对PPP具体操作过程中一系列问题做了规定,包括项目的准备、执行、移交、相关争议处理等。未来来看,宏观政治环境发生了变化,国家要推动混合所有制经济,并购将是实现这个目标的重要手段,并购将大幅度增多。因为PPP项目的时间性,目前还无法提供失败的典型的案例。

但是从目前来看在PPP项目推进过程中政治风险因素表现为以下两个方面:

一方面是部分地方政府意愿不足。部分地区在PPP的推广过程中出现了以下情况,基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高,甚至疑虑重重;PPP模式探索遭遇“上头热、下头冷”、“贫困地区欢迎,发达地区冷淡”等。比如福建2015年在基础设施和公用事业等领域推出了总额2248亿元的122个项目中,列出28个项目开展PPP试点,从试点项目的分布看山区、老区、财政困难地区上报的项目多而散,沿海地区的积极性明显较低。地方政府之所以对推进PPP缺乏动力主要基于以下几个原因。一是一些部门对PPP模式“不了解”,认识仅停留在概念阶段。导致怕碰到敏感地带和政策盲区,不做没风险,做了就有风险。二是对项目回报率有压力。如果一个项目回报好,地方政府宁愿自己背债来做,也不想让社会资本参与进来三是目前政府的融资渠道尚能满足需要,部分基层政府目前土地出让金十分充裕因此对PPP模式需求并不强。

另一方面是存在PPP项目滥用的风险。对于一些尚不具备PPP思维的地方政府而言,仓促上马项目可能会出现“形似神不似”现象,有些项目名义上是PPP实则让政府背上高息债务;名义上是帮政府卸包袱的项目实际上投资者不承担风险而由政府“兜底”。这些项目不但不能帮助政府卸包袱还将加重财政负担。同时PPP模式监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。部分地方在PPP改革中存在政府监管理念不清、重建轻管、角色错位等情况,影响到PPP的推广成效。

五、我国PPP项目失败案例的政治风险因素及防范对策

我国PPP项目政治风险包括宏观和微观两个层面,宏观层面包括宏观政局的稳定性、对非公资产的政策,汇率政策的变动、政策的完整性连续性等因素。微观因素包括地方政府的意愿、决策能力、信用、换届情况、民众的态度能因素。从我国的实际的情况来看,PPP项目的政治风险因素具有以下的特点,在PPP项目的失败案例中宏观因素中的主要因素是政府政策的完整性、持续性、稳定性、一致性,因为PPP项目的长期性和资本密集性,这种政策性的影响对项目成本的权重是极大的。而微观政治因素则具有更大的权重。对我国PPP项目中的政治风险通过整理分析可以形成以下指标体系,如下表所示。

表1:PPP项目的政治风险因素 从我国各阶段PPP失败案例可以看出,一直以来地方政府的能力因素是导致失败的关键性因素,这个能力包括决策能力、政府审批、办事效率项目、按照项目履约能力、提供配套服务能力、监督能力等。而随着PPP项目的高涨,法律制度的完整性、政府或公众的反对风险、寻租行为等因素开始发挥更重要的作用。为了防范我国PPP项目政治风险,应该采取以下几个方面的对策。

1.建立完善的制度基础。这是化解PPP项目政治风险的先决条件。不一致的法律规定、不完善的规制、权限不清的政府机构等现象的存在为政治上机会主义行为的出现提供了土壤。而完整的制度基础既能为民营合作者的利益提供基本保障,又能够降低政府的财政风险。我国应该确定权威的法律来避免中央部门或地方制定的各项法规政策之间产生冲突的可能性,这个法律应该为政府提供统一的原则性做法并且具有较强的法律效力。

2.提高政府签订PPP合约的能力。在PPP合同条款的签订中要兼顾私营方利益和公共利益。合约应该将公私双方作为平等的主体来界定订立合同条款,合同条款中必须对双方的责任和权利以及纷争解决途径进行明晰而公允的界定,这样的合同既能减少私营方对政府反方面违约的担忧,又能减少政府因为信息不对称造成的公共利益受损的风险。可以借鉴国外的“收益带系统”的利益分割机制在私营方和政府间进行灵活的利益分割。即PPP合同中规定对收费的项目进行灵活分割,政府从项目开始盈利时起可以分享收益,并且政府分享的受益将累进型增加。这种做法的好处是按照不同的收益项目来分享收益,对于收益不高的项目来讲私营方可获得绝大部分项目收益从而维持项目的正常经营;对于高收益的项目来说政府可以最大限度的来分享项目收益,从而防止私营方独得巨额利润而侵害公共利益或者政府因服务受益而单方面违约现象的出现。由于项目双方都有正面刺激,将会共同维护PPP合同保障项目的正常运作。

3.强化政府对PPP项目的全程监管。在监控机制的建立中除了要有风险防控、合理调整定价机制外,还在于以项目绩效为导向建立激励机制,确保提供公共服务的数量和质量。政府对PPP项目的监管要依据现行法律法规,对履行PPP项目合同不好的,要依法依规予以处罚约束;对履行PPP项目合同好的,要建立激励机制,促使社会资本按照合同提供公共产品。

4.建立政府决策失误的责任追究制度。政府决策失误的法律责任追究制度是从法律的角度对决策者的行为进行规范和约束以提高政府的责任性和效能。对政府决策发生失误所造成的公共利益和个人利益的损害要追究决策者的法律责任。在这样的制度下政府决策者才能将激励、自律、法律责任、法律追究结合起来把政府责任制落到实处。

5.充分考虑政府和民众的反对风险,建立制度化的评估机制。政府或公众的反对风险是指当由于收费过高、环境污染等问题的出现引起了公众利益受损情况的出现,在有关权力部门或公众反对、抗议等因素的影响下对项目造成的风险。以前政府部门在进行投资项目评价时,过多地注重经济评价,而忽略了社会评价,PPP项目应该把政府或公众的反对风险作为社会评价的重要组成部分来进行技术评估,同时对评估主体、评估标准、量化指标等具体细节进行明确设定。项目应该延长征求公众意见的期限,并确保其公开的信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。

作者简介:赵晔,经济学博士、副教授。

来源:《地方财政研究》


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