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融资平台转型的千城千面-中原部分省份地方政府投融资平台的实地调研报告
发布时间:2014-08-31     

转自新浪微博“计兮”

面临当前来自于政府和市场的双重压力,一直行走在这两者之间的各地方政府投融资平台应当如何应对?中国银行间交易商协会副秘书长杨农给出的建议是:平台要做出“二选一”的选择,“是往前进一步改制重组为普通国有企业,还是往后退一步变为专营政府公益项目的特殊机构?”不可否认,以上的建议为未来的平台转型路径设计提供了参考,但是面对全国早已数量过万的各地方政府投融资平台企业,这样简简单单两句话的建议还是远远不够的。笔者认为,借鉴国有企业改革的思路、结合各地平台自身的实际发展阶段、对平台的转型进行“分而治之”才是当前更具有现实意义的举措。近期对中原地区部分省份多家地方平台的调研也更加证实了这一的看法。(根据被采访者的意见,为保护相关人员权益,在本文中用虚拟名称代替了实际的地区和企业名称。)

现状:机遇与挑战并存

与沿海发达地区的投融资平台不同,中原很多地区政府的投融资平台还处于平台发展的初级阶段,更有不少平台才刚刚成立,无论是战略定位、产业布局和内部管理都还没有建立和完善起来。通过这次调研,我们大致了解了以千鸟、天下、鱼池等为代表的中原地区城投公司发展的情况,总体来说,笔者认为中原平台转型发展机遇与挑战并存。

解放思想才能带动区域经济发展。

中原地区,经济发展较为落后,思想观念相对保守,这导致很多地方政府投融资平台的发展一直停留在初级阶段,即使是目前仅有的融资功能做的也不是太理想,没有能有力的支撑当地的基础设施建设。

我们此轮调研的第一站-千鸟县建设投资有限公司就是一个典型的代表。千鸟县位于山北省西南部。国土总面积1080.5平方公里,耕地面积102万亩,乡镇14个,行政村281个,人口约44万。作为一个以农业和旅游业为主要产业支撑的地区,地方政府为加大基础设施建设力度、对接建设资金、发展当地经济,建立了千鸟县建设投资有限公司。

“千鸟县建设投资有限公司位于山北省千鸟县城八一东街76号财政局三楼201和202室。”这就是实地调研之前通过网络能够收集到的关于千鸟建投的唯一有效信息。根据以往与全国各地近百家平台接触的经验,我们判断千鸟建投现在可能还属于平台发展初期,很可能没有建立自己的实体机构,而是直接挂在财政局下(在后期的调研结果进一步的印证了我们的想法)。

实地调研在千鸟县财政局暂借千鸟建投的办公室里正式开始,我们了解到千鸟建投真正成立没有多久,现在主要工作人员还不到五人(主要还是由财政局或其他政府部门人员挂职),公司总资产近一亿,没有发行过债券,目前主要职能是为政府基础设施建设进行融资,下属的单位包括自来水厂、污水处理厂、林场等。

访谈中,一位知情的政府管理人员告诉我们,现在县政府安排平台工作的重点依然是解决地区发展中的资金问题。就平台的运作,政府也有着自己的担忧,长远来看,担心建投公司未来发展好了可能会成为财政包袱,会对财政安全造成负担;近期来看,千鸟县的国有资产都有包袱,缺乏稳定的现金流,比如千鸟的垃圾处理厂、污水处理厂都是靠财政拨款来维持,而这些恰恰是千鸟建投的主要资产构成。千鸟建投是不是有能力盘活这部分资产,是不是能够形成健康的现金流。

结合以上调研及访谈所获取的信息,我们不难发现像千鸟建投这样的平台,他们刚刚起步,自身职能定位尚未明确,当前大谈特谈债务风险,混合所有制,PPP也许为时过早。对于他们而言,现阶段最重要的工作依然是明确和实现投融资职能。通过解放政府管理人员的思想来实现平台存在的价值,推进地方经济的发展,而不是让两者相互制约,固步自封。

一位该平台管理人员的话也许更好的反映了此类平台在经济和思想发展上的挣扎,“未来一段时间,我们贷款的投向依然是民生和基础设施建设,其他的我们都不敢做。现在我们能做的就是先把建投公司资本做大,主要的融资来源还只能是国家政策性银行,如国开行和农发行,而不是那些商业银行。政策性银行主要是贷款的成本小、利率低,而商业银行一般的贷款周期太短,代价也比较大。”

改善行政环境,支持平台转型。

在此轮的调研中,各地平台普遍反映当地的政治环境不是很理想,行政干预太多,上级主管领导对城投公司发展不太重视,导致很多项目开展起来不是非常的顺利。这也是以往在其他中西部省份地方政府有融资平台调研中反映出来的“通病”。

作为此次我们调研的对象,天下城投成立于2003年,隶属于市国资委,员工总数约200人,现在以保障房、物业经营为主要业务。目前集团合并报表后的总资产500多亿,净资产300多亿。公司主要控股两个企业,一是天下市商业银行,占60%股权;二是天下机场,70%的股权比例,下属4家全资子公司,主要是工程建设公司,物业管理公司等。

在采访中谈到企业和地方政府的关系的时候,该平台的一位负责人员就直言不讳的指出,天下市市领导层面对投融资工作的不够重视,汇报审批层序比较繁琐,行政干预太强,影响企业经营自主性。而且城投公司这边需要同时向市里的三个不同职能的副市长进行工作汇报,难免产生多头管理、多头指挥的问题,影响工作效率。

以平台的具体业务开展为例,在前几年,公司的广告业务发展的很好,但是新来的市长要求重新整合全市的广告资源,将原有的广告资源分摊到规划局等机构,后来又被整合,最后被逐步剥离,就停掉了。在城市综合地下管网建设方面,平台前期考察过很多成功的案例,但也是因为上层市领导的决策原因,没有开展的很顺利。

后来另一位受访的政府部门主管也认为一是由于行政运行大环境的问题,平台有的工作确实难以开展,二是天下市对金融和平台作用的认识还很落后,需要转变思路。

对于此类已经发展到一定规模的平台,笔者认为顺应此轮的中央改革精神,“发挥无形的手,用好有形的手”是下一阶段的重点工作。在认识到“平台企业按照纯市场化的要求运行,肯定要考虑自己经济效益,但是政府在设定它的考核体系时候已经做了充分说明,即首先要保证政府职能、政府意图的实现,这个核心前提不能变”的现实后,考虑如何借鉴如淡马锡模式、中投模式,以政府控制管理层模式为主(董事会、党委、高层管理人员还是市委、市政府任命),以人来传递政府意图,走出适合自身条件和所在环境的“政企分开”之路是此类平台及所在地方政府的重点工作。

归根到底,正如中原地区某市副市长接受采访时所说的,“我们面对一个现实,就是在当前中国经济社会转型,一方面要发展,另一方面怎样协调好政府的有形之手与市场的无形之手结合问题,怎样把政府的资源、资本通过市场化模式,更大功能地进行配置。”这才是政企问题的根本,是理清政府、市场关系的原动力。

面对还债压力,政府平台当合力应对。

“地方基础设施建设融资需求不减,同时今明两年平台面临的还债压力较大”,这是各地地方政府投融资平台负责人员谈的最多的话题。一边是政府的基础设施建设投资规划,一边是平台自身的资产负债表,如何能更好的将这两张表“并表”成了当前这些平台的最大问题。

鱼池城投是在鱼池置业公司的基础上组建的,2010年改为城投公司,公司直属市政府。公司现有员工74人,一个总经理、两个分管副总,十一个职能部门。公司注册资本金11亿元,总资产634亿元,负债356亿,净资产277亿,资产负债率56%,最近又注入了部分资源,总资产达到800亿元。公司是AA+的信用评级。公司主要业务是四大块,市政基础设施建设(道路,污水处理等),保障房建设(含棚户区改造),土地开发及资产经营(物业资产,主要是在账面上,没有做实,最近经营性利润有下降)。公司三个子公司,两个置业公司,一个旅游开发公司。

采访中,公司的融资部主管透露,公司融资整体来说做的不错,基本实现多元化融资,除了没有上市,其余资本市场的融资基本都做过,发过一次企业债20亿元,最近有发了中票、股权融资等。公司组建以来,总融资300多亿元,去年融资100多亿。近期国开行大力支持保障房建设,在本省设立了一个平台,大概有两三百亿的授信额度,但如果做这块,可能公司又回传统平台了;可是如果不做,公司资金压力大,明年还本付息有109亿元,是高峰期,今年下半年还本付息有18亿元。目前很多未完工项目,还有支付工程款,压力较大。

针对这一的问题,笔者建议可以从几方面进行思考。作为地方政府方面应该规范自身的财政制度建设,正如曾经采访的一位地方财政部门领导指出的,第一要从财政体制改革入手建立全口径财政预算制度;第二要真正实现预算的刚性约束;第三要建立起预算支出绩效考核指标体系;第四建立真正意义上的政府资产负债表。“只有资产负债表建立之后知道自己家底了,逐步把平台公司有序退出来,立足这样的现实,进行融资平台公司的转型。”

作为平台方面应该采取措施积极应对,一方面是考虑转型的方向,如在文章开头的地方提出的“是往前进一步改制重组为普通国有企业,还是往后退一步变为专营政府公益项目的特殊机构?”同时也要进一步考虑具体的转型路径。

建议:整合-重构-协同的转型之路

结合以上通过调研了解到的中原地区部分投融资平台发展的现状和多年与平台合作的经验,笔者认为“整合-重构-协同”将是本轮的平台转型的三大步。

资源整合。遵循“产业合营、区域合作”的思想,通过整合形成适应城市现代化发展要求的国资布局,长远来看为城市群协同,市区县协同发展提供张力。对于像千鸟建投这样的平台,这个工作是此轮转型的重点工作。更好的创造价值,获得地方政府的认可,最终才能整合进更多的资源,做大自身的资产量,完成地方基础设施建设投融资的任务。平台迈出整合这一步至关重要。

平台重构。遵循“政企分开、管理分类”的思想,在平台及产业生命周期的分析基础上,重构环境适应性的跨分类公司,成为能跳舞的大象,通过机制创新、管理提升来实现价值创造、回报社会的良性发展机制。对于像天下城投这类已初步完成区域内资源整合、资产总量达到一定水平的平台,组织的重构将成为提升企业价值的重要转型点,不管是行政架构的重组,还是产业架构的重组都将为企业带来更加高效的管理和运作,更好的适应当前企业内部外部的发展环境。

所有制协同。遵循“债务分解、资本分享”的思想,以PPP及混合所有制等创新方式推进开放合作,促成不同所有制协同;构建以资本投资为核心的金融板块,为国企向资本投资公司转变做储备。完成了资源整合和组织重构之后,对于现在更加关注自身债务结构并有能力做出改变的平台,通过所有制协同实施,也许可以短期内通过引入民间资本化解眼前的债务压力,长期上给地方政府投融资体系建设的新路径提供了一个有益的尝试。

在文章的最后,我想再次强调,不同的平台要结合自身所处的发展阶段,明确定位,寻找一条适合自己的转型之路,这才是本轮平台改革最重要的精神。我们不仅要在城市建设方面做到千城千面,各具特色,作为城市基础设施建设投融资主体的平台,在自身的转型上也要努力创新,避免“千城一面”。

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