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六大PPP项目股权融资方式面临的现实问题和抉择
发布来源: 义行PPP律师服务 发布时间:2020-09-23


六大PPP项目股权融资方式面临的现实问题和抉择


讨论和研究PPP项目股权融资存在的现实问题和相关建议,首先应当对PPP项目股权融资的概念进行界定,并对股权融资形式进行分类,才可以更精准地确定股权融资存在的问题,找出解决问题的方法。


PPP项目股权融资指通过PPP股权的转让,或以PPP转让为附加条件,如股权质押为表现形式的项目融资方式。根据PPP项目股权融资的目的可以分为:为PPP项目竞取标的目的的PPP项目股权融资,解决PPP项目建设资金来源目的的股权融资,以PPP项目控制人战略重组目的的股权融资,以PPP项目退出为目的的股权融资,以PPP项目风险转移为目的的股权融资。当然,还有为了盘活PPP项目为目的而进行的股权转让融资。从PPP股权融资股权交易方式可分为,股权转让和股权质押形式。根据时间节点可分为竞标期间股权融资,建设期股权融资,运营期股权融资等。但是,无论如何分类其股权融资的本质只有股权转让类的股权融资和以转让为附加条件的股权质押融资两种形式。本文围绕第一类分类方法对PPP项目股权融资存在的问题进行归纳研究。


PPP项目股权以竞取标的为目的股权融资


严格讲,该种股权转让方式并不是标准意义上的股权融资,因为该模式并不存在标准的股权转让或股权质押,但是因为PPP项目为复合标的的特殊性,实质上为了竞争取得PPP项目,项目资本方通常会组织吸收一些在资金实力方面、建设业绩方面有明显竞争力的企业参与联合体共同竞争。参与联合体的企业必然要对项目投资的股权进行合理分配。但是这些特定目的的企业并不想全过程的参与PPP项目,有的只是完成融资,从融资中取得收益,有的只是为了参与工程建设,从工程建设中获得收益。所以,联合体协议背后必然有一个股权回购或股权代持等协议存在,这种模式下,外在的形式体现了联合体共同参与PPP项目,但其背后是某个社会资本独自操控项目,形式上的股权安排变成了融资方式。这种模式的优势是既从形式上满足了PPP投标、PPP竞标的条件形式要求,又解决了特种目的公司参与PPP项目的难题。存在的问题是政府方不清楚社会资本方的真实交易背景,对政府方是不公平的,容易使政府方对社会资本方的实力造成错误判断。同时,当社会资本方联合体之间内部协议履行存在争议或履行出现问题的时候也会影响项目的实施,危及公共利益。近年来,PPP实践中反映出来的因PPP社会资本方联合体之间内部矛盾、内部协议履行障碍导致项目无法实际落地,顺利推进的情形极多,严重影响了PPP项目的落地率,对公共利益造成了严重损害。我们必须高度重视该种融资模式存在的问题。笔者认为,该种模式虽然形式合法,但是,在PPP项目社会资本方选择这样一种重大公共利益选择的情形下,这种有可能危及公共利益的背后的安排,社会资本方应当向政府方予以充分披露,防止政府方对社会资本方的投标条件产生误判。对隐瞒不披露或披露不充分可以采用确认投标无效、中标无效、解除合同、行政处罚等措施,予以防范和惩治,对因隐瞒披露或披露不充分导致项目无法落地,严重危及公共利益的要追究其法律责任,包括违约责任和项目合同的欺诈责任等。


以解决PPP项目建设资金来源的股权融资

这种模式下通常是因为中标的社会资本方不能独立完成项目融资(包括项目资本金和项目融资),需要通过与其他主体合作来完成项目资本金出资和项目建设资金融资,特别是由于近来民营资本在PPP项目融资中遇到障碍,通过向国有资本转让股份,以改变融资局面的项目居多。由于建设期通常处于项目股权的锁定期,股权转让受到限制,要想通过股权转让融资,必须对项目实施方案和PPP合同做出调整,还需要履行政府批准程序。但是为了实现项目融资,很多项目政府方不得已批准改变项目股权锁定期,允许新的资本方进入项目公司。这种模式容易实质性改变中标的社会资本方中标条件和中标方,对其他参与项目投标的主体是不公平的,也容易导致利用该模式实现利益转移,对项目的廉洁自律和公平的招投标竞争环境造成影响,所以该模式应当谨慎选择。一般情况下,如果中标的社会资本方不能按照合同的约定完成股权出资和项目融资,应当优先选择追究社会资本方的违约责任,然后根据合同的约定,优先选择违约方退出后另行选择新的社会资本方,或者选择第二中标人作为新的社会资本方,防范以上问题的发生。


以PPP项目控制人战略重组目的的股权融资

该种模式是基于PPP项目实际控制人的战略重组调整等需求而进行的股权转让融资,进行该种形式股权转让应当以尊重PPP合作协议和PPP合同为前提,以保障公共产品的平稳运行和安全为前提,不得降低PPP项目公司的综合实力,其对PPP社会资本方股权改变应当征得政府方的同意。


以PPP项目退出为目的的股权融资

PPP项目需要退出,特别是近年来一些中央企业和其他上市公司由于承接的PPP项目越来越多,其管理能力、融资能力被严重透支,影响对项目的管理和融资,也无法承接新的PPP项目。所以,在理论和实务界大家都在探索PPP如何退出的问题。股权转让能够实现PPP项目的完全退出,所以,被作为一种重要的退出模式。但是,这种退出模式也存在着许多问题。比如,项目股权锁定期如何突破的问题,新的受让主体如何选择的问题,新的受让方如何保证公共利益实现的问题。笔者建议重建设的PPP项目在项目建设期谨慎采用股权转让退出融资方式,项目建设期完成之后在确保PPP项目正常安全运营前提下进行退出。重运营的PPP项目,新的股权受让方条件应优于转让方的条件方可退出。为了确保上述退出的安全应建立退出评价机制,经科学的退出评价机制评价后方可办理退出手续。


以风险转移为目的的股权融资

有些PPP项目社会资本方为了转移项目风险,通过股权转让融资来转移风险,这种股权融资危害性极大,是一种转移包袱嫁祸于人的股权融资方式,股权转让后社会资本方逃避了原来应当承担违约责任,债务责任等,对新的受让主体是一种合同欺诈,对公共利益也会造成严重损害。政府应当对该种转让充分识别,防止为转移风险为目的的股权融资情形发生。


以盘活PPP项目而进行的股权转让融资

近年来,由于PPP政策的调整和金融市场形式的改变,导致很多PPP项目中标后项目不能落地,形成半截子工程或项目长时间未能实施,对公共利益造成了严重损害。为了破解该难题,理论和实务界都在积极探索如何有效盘活这种PPP项目,股权转让成为业界普遍认可的一种盘活方案。但是,未能落地实施的PPP项目情况复杂,原因复杂,应当针对项目的实际具体情况具体分析。有些项目不能落地的原因是因为PPP项目违规,因为违规导致PPP项目不能融资,这种项目在PPP项目股权转让融资时,应当首先对PPP项目违规行为进行认真整改和调整,使其满足合法性要求,否则,转让后仍然不能完成融资和项目实施。有些项目是因为经济性评价偏差大,项目先天性收益过低,导致项目没法落地和融资,这种情况下要对项目的经济偏差做出实事求是的认定,通过法定形式调整项目的收益指标,否则,项目即便股权转让,仍然没法完成项目落地和融资。有些项目未能落地的原因是因为市场的调整,比如,有些项目中标方为民营社会资本方,由于近年来金融企业对民营资本PPP项目融资积极性不高,导致项目不能完成融资,需要吸收国有股份,这种情况下,涉及到混合制的问题,需要履行相应的国有产权交易审批程序方可进行,同时建议国家有关主管部门制定政策对民营资本PPP项目予以支持,解决民营资本PPP项目融资难的问题。总之,解决该类股权融资问题要对项目进行深入研究判断,找准问题,对症下药,还要充分考虑项目股权转让所涉及到的政策法律红线,谨慎处置。


PPP股权转让融资目的多样,形式多样,方式多样,为维护PPP项目公共利益不受损害,建议对PPP项目的股权转让要建立PPP项目转让的科学评价机制,聘请专家组织相关部门对PPP股权融资转让的目的、模式、影响(包括政治影响、经济影响、社会影响)等做出全方位的尽职调查和评价。在科学评价的基础上进行科学合理的股权融资、合法的进行股权融资。







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