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地方融资平台公司债务风险防控对策
发布来源: 德文律社DeweyLegal 发布时间:2019-08-23


 

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作者:北京市盈科(深圳)律师事务所 德文律社团队
成员:陈德福、陈文丁、李慧贤、张静、马狂飚、陈锐、陈诗洁、孙梓傑、卓欣、马栋、卢锐鸿
执笔:马栋、贾韶琦

马栋

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本科专业为财务管理,管理学学士毕业,2017年至今于湘潭大学法学院攻读法律硕士学位,2018年通过国家统一法律职业资格考试。曾于设施管理咨询有限公司工作并担任项目助理,参与研究PPP项目及政府投融资规范。现为北京市盈科(深圳)律师事务所律师助理,主要参与民商事诉讼。

在我国,地方融资平台公司(以下简称“平台公司”)是地方政府融资的主要手段,在地方城市化建设进程中发挥了重要作用,但由于性质特殊、定位模糊、监管缺失等原因,业已成为地方债务风险的主要集中地。随着财政部对政府债务边界的明确与统一,越来越多的债务压力实质上从政府转移到平台公司。因此,现阶段防控地方债务风险的着力点应在平台公司。对此,应贯彻“以转型谋发展、以发展谋化债”的基本思路,明晰政府与平台公司的法律边界,构建系统性债务风险预警体系,使平台公司在转型发展中实现对存量债务的化解、新增债务的管控。 

防范化解重大风险是三大攻坚战之首,其重点是防范化解系统性金融风险。2018年12月召开的中央经济工作会议明确指出,“防范金融市场异常波动和共振,稳妥处理地方政府债务风险,做到坚定、可控、有序、适度。”从新修改的《中华人民共和国预算法》(以下简称“新预算法”)和国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等来看,随着政府债务认定趋向严格,过去相当一部分的地方性政府债务转化成平台公司的企业债务,增大平台公司债务风险。对此,必须加以重视,并积极寻求对策。


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平台公司债务风险的产生


平台公司债务风险的由来

平台公司是我国分税制改革后地方政府及其所属部门机构通过划拨土地、授权经营、划转资产等手段设立的企业法人,天然与地方政府联系紧密,实践中往往代替地方政府行使融资功能。在我国城镇化进程高速推进和经济稳增长的压力下,平台公司发挥了巨大作用,也累积了巨额存量债务。这些债务往往有地方政府兜底,成为政府性债务。大量的政府性债务引发各界对地方政府债务风险的担忧。2014年,新预算法实施;2014年,国发〔2014〕43号文发布,共同建立起地方政府与平台公司债务之间的防火墙。然而,随着举债方式不断受限,地方政府融资需求与供给差距逐渐扩大,单一的债券发行难以填补地方基础设施建设资金缺口,结果进一步加强了平台公司的融资功能,滋生隐性债务。这些游离在财政预算约束外的债务增加了政府偿债压力,也危及平台公司自身。


平台公司债务风险管控现状

2018年,财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),明确国有金融企业在支持平台公司的投融资行为的同时,应遵照客观授信指标,审慎评估举债主体的财务能力,拒绝地方政府的违法违规担保和救助条件,将企业债与政府债严格区分。2018年下半年,中央出台《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》(中办发〔2018〕46号),促使地方政府出台化债方案。但从实际情况来看,不少化债方案只对划入政府隐性债务的部分做了安排,对平台公司的债务却鲜少提及,而且没有更进一步针对平台公司的债务风险提出化债方案。



02

平台公司债务风险的多视角观察


地方政府隐性债务与平台公司债务的关系

我国自新预算法实施以来,地方政府发债行为得到了有效管控,政府负有直接偿还义务的显性债务存量实现平稳增长。从财政可承受能力和长短期偿债水平来看,地方政府显性债务风险总体可控。但严格受控的发债规模远不能满足地方政府在城市基础建设中的公共资金缺口,于是平台公司的融资功能不仅没有被剥离,反而得到进一步强化,并伴随着明股实债、兜底承诺等违法违规形式,越发隐蔽,滋生政府隐性债务。平台公司成为地方政府隐性债务的主要源头。采用将发行了Wind口径城投债的融资平台的有息债务进行累加,并扣除其中部分已纳入财政预算的债务(主要是部分城投债)估算方法,结果显示,2014—2017年年底,地方政府隐性债务的存量分别约为5.9万亿元、13.0万亿元、24.0万亿元和30.6万亿元,年均增量约为8万亿元,年均增速超过了77%。与显性债务相比,隐性债务规模增长迅速。对此,2017年下半年以来,从中央到地方展开地方政府隐性债务的集中治理行动,但据联讯证券估算,2018年末的地方政府隐性债务仍达到了37万亿规模。总而言之,我国政府的隐性债务较之显性债务急速膨胀,逐渐成为我国地方政府面临的中长期风险。而随着隐性债务不断显化,其中相当一部分成为平台公司难以承受的中长期债务,引发平台公司债务风险。


平台公司债务风险与系统性金融风险的联系

一方面,平台的债务问题将逐渐变为中央财政面临的风险,平台公司的诞生、发展和壮大都离不开国有商业银行对政府债务的大面积认购,在政府以前的预算盈余现值能够覆盖抵充债务现值的情形下,平台公司的债务累积是国家发展过程中的良性负债。然而,地方政府在新型城镇化基础建设投资的压力和地方政府不恰当的政绩观念下的不理性投资,致使平台公司的债务呈现顺周期性特征。一旦平台公司债务风险激化爆发,将沿着“平台公司—国家财政—金融系统”的链条形成系统性金融风险。
另一方面,新预算法颁布实施后,平台公司很难再以政府信用为基础进行融资行为。若预期违约,将削减其潜在债权人的借款意愿,即违约风险的增加会进一步恶化未来的借款条件,带来更高的风险溢价。在平台公司缺乏足够市场竞争能力的情况下,面对监管政策的束紧和法律规制的趋严,有的地方政府开始非标融资和其他非正式隐性担保。这些实践中并不少见的操作使得平台公司的债务结构将会愈加复杂,债务风险传导的路径也会更多元化,违法违规的投融资行为变得愈加隐蔽和复杂,无疑加深了平台公司债务风险的不可控因素,增大触发系统性风险的可能。


03

平台公司债务风险防控对策


转型中谋发展,发展中谋化债

投资的增量和风险的递增类似DNA的双螺旋结构,相生相伴,没有一方绝对存在或消失的情形。在公共基础设施建设“遍地开花”时,“周期性赤字”的投融资风险问题渐显。在我国经济新常态的背景下,财政收入增速放缓,公共建设的需求稳定,除了失业安置费用和政府救市预算的增加,仅实际利率的上升而致使政府债务的增加也会打破政府的收支平衡。所以,我国平台公司的债务风险是长期性问题。平台公司债务风险的防范化解也非一夕之功,更不可能以破产的方式逃避问题。现阶段,应在经济稳增长的大背景下加快平台的市场化转型,使平台公司回归市场主体地位,获得盈利能力,从而在转型的同时防范控制债务风险的扩散和传导,在平台公司自身获得发展的基础上谋求偿债能力的提高。


政府和平台公司分离

平台公司和政府是不同的概念。从平台公司和政府方的主体性质出发,平台公司的责任主体是企业法人,以市场化为目标;而政府是国家进行统治和社会管理的机关,以公共利益为服务目标,二者区别明显。回顾历史,平台公司成立之初大多处于无现金流、无实质资产的状态,仅充当政府融资工具,存在先天市场缺陷。当下,推动地方政府与平台公司政企分离已势在必行。平台公司要从过去“地方政府的附属”转为市场化运营的现代企业。在市场化转型过程中,首先需要确保平台公司的资产得以确权,才能逐步减少政府对资源要素配置的干预,实现平台公司的市场化经营。但资产确权意味着从政府剥离可以产生稳定现金流的经营性资产或项目,因此这种资产或生产要素的“切割”的具体细节需要审慎考虑。转移的资产如何区分,以何种方式转移,都需要严格遵守法律程序,以发展的眼光和全局思维统筹安排。
此外,也要需意识到,平台公司作为长期以来地方政府公共基础建设投融资的主要助力和融资渠道,即便市场化转型,也不能完全排除和隔离这样的功能作用。当平台公司从事公共基础建设融资时,其决策仍然会受到地方政府的一定影响。

建立健全系统性债务风险预警体系

鉴于平台公司债务与政府债务间的密切联系,建议建立包含二者的系统风险预警体系。事实上,2016年国务院办公厅就曾发布《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)针对地方性债务的应急处置做出了系统部署,但应急处置预案在三个方面存在不足:第一,预案的适用范围并未包括2014年经过清理甄别后的地方政府隐性债务,而该部分债务同样是引发财政金融风险的关键;第二,预案的实施是分散的,风险预警机制呈现了地方与中央的被动报告制度,实质上并未形成中央地方积极联动的大数据监控平台;第三,风险监控的主体和风险发生的责任主体相同,易导致虚报、瞒报和不报等的“道德风险”。这里提到的政府性债务和政府隐形债务主要是平台公司债务,因此上述通知的实际要求,可以说就是平台公司债务风险预警体系。而针对其方案设计上的不足,有必要明确:构建预警体系的目的是为了当债务风险出现预警或地方政府的信用出现明显下滑时,能够及时地纠正或采取必要的措施防止风险的扩散,后者在出现系统性风险警报后采取有效措施防止系统风险的传导,因此单向被动的风险垂直报告制度难以满足需求,可以借鉴国际通用的债务风险和信用评价指标,建立一个大数据平台;数据平台由中央主导,录入地方政府和平台公司的债务数据等报告,相关部门参与监控,定期更新数据信息以便及时掌控地方政府债务的存量及流量,真正实现债务风险统一管控。

结语

在地方债务风险的语境下,对平台公司债务的分析更多倾向政府性债务和政府隐性债务。但随着政企分离,平台公司债务定性企业债,平台公司市场化转型势在必行。在防范化解重大风险背景下,平台公司的市场化并不意味着对平台公司债务关注程度的降低。恰恰相反,我们认为这是现阶段系统性金融风险防范的主要着力点。平台公司债务风险的防控将更多依赖市场,即通过市场转型提升平台公司偿债能力,从而在根本上增强抗债务风险能力。与此同时,基于平台公司、政府与金融市场间风险的关联性考虑,仍需建立健全系统性风险预警体系。

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