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刘世坚:新形势下的基础设施投融资趋势观察与建议
发布来源: PPP领投会 发布时间:2019-06-04


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一、2017年以来PPP施政的演化趋势


根据我对2014年以来国内基础设施投融资政策,特别是PPP政策演化的跟踪观察,在基础设施投融资领域,相关政策是富有逻辑且有规律可循的,其内部演化具备较强的延续性。自2017年以来PPP政策的演化趋势可以一言以蔽之:以防控风险为首要导向,同时也是一个逐步瓦解现有PPP市场信仰的过程,而新的市场信仰有待建立。


从中央、各部委和地方政府的政策选择看,从2017年至今,市场面对的基本上是一个双重目标的政策导向,即“防风险”和“稳增长”的目标并存。目前来看,“稳增长”尚未找到很好的节奏,而防风险的力度还没有减弱的迹象。为了更好地理解这一政策导向,我们可以重点关注两个时间节点,一是2017年7月举行的全国金融工作会议,中央层面定调金融工作要点即遵循金融发展规律,紧紧围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三项任务开展工作。虽然是金融工作会议,但却对基础设施投融资特别是PPP的基本面造成了实实在在的影响。第二个时点是2018年12月召开的中央经济工作会议,提出了“六稳”,即“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”,同时也提到了促改革、调结构、防风险。从基调上强调“稳”,实质上还是可以理解为防风险。以上两个时点清楚表明了中央对于经济工作的态度,即防控风险是首要政策导向。从中央部委此后出台的若干政策定位上来看也是以防控风险为主旋律。


近期热议的PPP相关文件(包括但不限于“财金[2019]10号文”)正是对上述政策导向的呼应,而且未必就是尾声(注:如刚刚出台不久的《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金[2019]40号))。这些文件从动机上看是趋利避害的。从技术层面上来看,“堵”比“疏”容易,是力气活和技术活的差别。在这方面财政的力量最大,接下来是国资,发改及行业部门,在PPP领域上都是以防风险为主要基调。从效果上来看,近两年财政政策虽然也在努力地追求平衡,但主要也是以防控风险为第一目标。


需要注意并且予以适当理解的是,地方政府在决定项目上马与否时,PPP或其他投融资模式规范与否可能并不总是他们的首要关注点,有没有充足、及时的资金来源才是焦点。对于PPP而言,在政策“放”的时候,地方政府自然会层层加码,而在“收”的时候,地方政府同样也会选择层层加码的方式。值得关注的是,彻底跳出PPP的政策框架,寻求其他解决方案的需求已经变得非常强烈,比如不走PPP流程的特许经营也好,“F+EPC”也好,这都是自然发生的。PPP被装进了笼子,但地方经济发展的需求是力大无穷的,另外还有一些刚性的投资要求(如“水十条”、“土十条”、长江大保护等政策性要求)需要满足。暂时迷失了基本信仰的基础设施投融资市场未必就会变得无序,也许还会催生新的需求和信仰。PPP一旦失去地方投融资主要载体的地位,其他的投融资模式就有可能也有必要取而代之,无非是时间早晚的问题。


2018年底,我和黄山有一篇小文章《F+EPC若干核心问题辨析》探讨“F+EPC”的主要合规问题,阅读量过万。这也从一个侧面说明,在PPP的跑道收窄之后,市场寻求新的投融资模式和发展路径的需求已然非常迫切。谁能提供新的合规跑道,谁就有望赢得基础设施投融资模式的“铁王座”。



二、基础设施投融资的基本逻辑


我们尝试用一句话总结2014年以来各类基础设施投融资模式的竞争:重信仰而轻逻辑——总体上重市场信仰,但是轻基本逻辑,因此底盘难免不稳。以PPP为例,虽然动辄被冠之以各种高大上的功效,甚至一度上升到治国理政的高度,但是因为其对基础设施投融资逻辑的忽视,所以极易受到外部政策的影响。从2014年至今,在PPP所覆盖的领域,“城投信仰”被“两评一案”和“入库”信仰所取代,但和“城投信仰”相似,后者也并不十分关心基础设施投融资的基本逻辑,没有系统地考虑和解决“钱从哪里来,到哪里去,如何回收”等三个问题。


基础设施投融资有四条基本逻辑,一是基于其公益性和准公益性获得外部支持。政府对纯市场化的项目不需要兜底,对于基础设施项目则需要兜底。相应的,如果政府对基础设施项目不兜底,那么市场信仰就会崩盘。将政府在此类项目中的特定支出责任(如水务项目中的“基本水量”等“或取或付”的安排)视为固定回报,甚至作为违规操作进行清理,既不合理也不专业,有悖于基础设施投融资的基本逻辑。


第二,基于项目的外部性获得溢价回收。这方面比较典型的是TOD理念,以及由此延伸出EOD、XOD等等。以产城融合模式为代表的开发性PPP,与这个理念是一脉相承的,实际上就是一种自创溢价回收机制的投融资模式。在产城融合模式下,基金预算收入支付服务费或运营成本就是这种理念的具体实践,属于明显的溢价回收机制。否定基金预算收入使用的合规性,对于产城融合模式也好,对于TOD或EOD理念也好,实际上都是釜底抽薪,将对富有创新意义的溢价回收机制形成阻断效应,也是对基础设施投融资逻辑的背离。


第三,基于政府权利的附条件让渡获得长期的股权或者是类股权的融资。之所以出现明股实债,而且在非经营性项目中尤其多,恰恰证明了这个逻辑,说明这些项目不适合做狭义的PPP,政府在这种项目里本来也没有真正地让渡权利,因为此类项目政府付费的来源缺乏可预期、可持续的保障。除非在项目里有明确针对性的基金预算支出,比如说污水处理服务费。如果这个都没有的话,那么非经营性项目就不适合搞长期股权投资,近期出台的《政府投资条例》中关于非经营性项目应以政府直接投资方式为主的规定也印证了这一逻辑。倘若反其道而行之,强制在非经营性项目中适用社会资本入股的交易结构,就必然出现明股实债的安排。即为了满足PPP政策的形式要件要求,打扮成股权的样子,但实质上还是债权。假设政府的权利和义务的让渡能够更好地保障长期现金流的话,如市政污水处理项目、拥有溢价回收机制的开发性PPP项目,当然可以换来股权融资。否则,股权融资在逻辑上就是不通的。


第四,基于项目的商业性获得债权融资。比如说稳定的现金流、第三方增信、外部资源的配置,使得基础设施项目获得了一定的商业性,那么就可以去获取银行贷款,发公司债、项目收益债、ABS或者REITs等等。


三、PPP的三条超车道


中国的PPP并没有完全遵循上述四条逻辑,为何能够取得过去几年的成绩?现在回归逻辑,对PPP进行规范了,为什么路径反而收窄了呢?要回答这个问题,我们可以先看一下中国式PPP的三条超车道。


第一条超车道,是PPP和防风险、稳增长的双重目标之间存在高度契合。关于规范的PPP不算地方债,个人认为这实际上是政策主张,本意上是想表达规范的PPP不会让政府花冤枉钱,也不会让政府无钱可付,但是从逻辑上来讲并不是很有说服力。例如我们不能说规范的银行贷款不是债务,而不规范的银行贷款就是债务,也不能说政府每年还得起的银行贷款就不是债务。股权之所以不是债务,是因为股东需要自担风险。从政策层面上我们强化了“规范的PPP不是政府隐性债务”的说法,这就契合了防风险、稳增长的双重目标,对PPP的发展起到了保驾护航的作用。


第二条超车道,是财政部门和地方政府之间通过PPP实现了施政目标和路径的高度契合。财政部门通过控债开辟了地方经济发展的新路径,并由此获得了对PPP相关游戏规则的影响力。地方政府则在平台公司之后找到了基础设施投融资的新抓手,而且获得了财政的背书。


第三条超车道,是PPP项目的社会经济效益和市场主体诉求之间的高度契合。本轮PPP特别体现在施工利润对于施工类企业,以及包括“两评一案”、“入库”、预算等政策性背书对于金融机构的利益诉求的满足或交集。在很大程度上,可以说没有这一交集,就没有本轮PPP的繁荣发展。


其他的投融资模式(如BT、特许经营、政府购买服务等),都因为无法同时创设上述三大契合,无法与PPP相抗衡。PPP也正是通过相应的制度建设,才能在短期内跳出基础设施投融资基本逻辑的束缚而获得高速发展。但是,成也萧何,败也萧何。这一成长模式的底盘并不牢固,容易受到宏观政策,特别是金融政策的影响。


四、寻找和建立新的市场信仰


为了在基础设施投融资领域寻找新的市场信仰,需要着重考虑以下三个方面的问题。


第一,当前基础设施投融资存在的主要现象是什么?如前文所述,2017年以来的主流政策导向,对2014年以来建立起来的PPP市场信仰起到了逐步消减和瓦解的作用。目前没有明确的、完全合规的投融资模式可以让地方政府拿来就用。地方政府存在着增量没有路径可做、存量没有动力可做的情况。


第二,如何寻找新的市场信仰?这里有一个大的前提性的共识,以单兵突进的模式做增量已不现实。新的市场信仰需要基于这个共识建立,需要避开防风险这个主流政策的锋芒,不可与之对冲,并且需要找到合规“免死金牌”,就像2014到2017年的“免死金牌”——规范的PPP不构成地方债。


第三,新的市场信仰需要回归基础设施投融资的基本逻辑,一定要面对和解决“钱从哪里来,往何处去,从哪里回收”这三个基本问题,同时为资金提供合规的入口和出口,这样才有可能建立起新的、经得住合规考验的市场信仰。


从政府方的角度来看,为了建立这样一个新的市场信仰,有必要在专业机构(包括金融机构、投资人和中介机构等)的协助下寻求“三集”突围。


首先是利益交集。趋利避害,找到市场主体的利益交集。此处的“利”应该是大多数人的利益,而不是单个部门或主体的利益,否则无法达到避害的目标。


其次是对资产收集。地方政府对包括产业、资产、资源在内的存量资产进行评估,分解和收集。其中并不局限于优质的存量资产,还包括不良资产以及由于经营管理不善拖累的优质资产。


最后是有效的资金归集。通过溢价回收机制,对基础设施项目创造的外部效应予以内部化。通过制度层面的背书和创新归集外部效应带来的资金流,并善加运用,以支持基础设施乃至于地方经济的可续、稳定、健康发展。


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